鄭秉文：搬掉“學前教育”這座大山

　　文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 鄭秉文

　　育齡夫婦生育意願下降的原因固然有很多，但撫養成本不斷提高是一個重要因素，尤其是，在中小學九年義務教育之前的3-6歲的學前教育費用逐年攀升，“入園難、入園貴”已成為嚴重影響生育意願的又一座大山。

　　2018年是實施全面二孩的第三年。三年來，出生人口一年比一年少：2016年1786萬人，2017年1723萬人，2018年出生人口僅為1523萬人；出生率一年比一年低，2016年、2017和2018年分別是12.95‰、12.43‰和10.94‰，甚至2018比之前實施一胎政策是還要低：2011-2016年每年出生人口均在1600萬以上，出生率在12.00‰以上。三年的數據是一個重要信號：僅僅放開二胎已很難抵禦人口“老齡少子化”的嚴峻趨勢。據聯合國的預測，我國人口規模到2030年將達峰值14.41億，到2050年下降到13.64億，到2070年降至12.09億。如果按照2018年出生率顯示的生育意願，聯合國的“低方案”預測結果將有可能成為大概率事件，即到2100年中國人口規模有可能跌破7億，僅為6.16億。

　　面對未來80年的人口逆轉趨勢，我們應盡早采取措施，積極應對生育意願下降的問題。育齡夫婦生育意願下降的原因固然有很多，但撫養成本不斷提高是一個重要因素，尤其是，在中小學九年義務教育之前的3-6歲的學前教育費用逐年攀升，“入園難、入園貴”已成為嚴重影響生育意願的又一座大山。

　　為鼓勵生育、緩解人口老齡化、提高人口素質和國家競爭力，目前很多國家或地區已經或正在把學前教育放在國民教育發展的突出位置。例如，為解決不斷下降的出生率，日本將從2019年10月為所有3-5歲兒童提供免費的學前教育，並為低收入家庭的2歲以下兒童提供免費的日托服務。中國香港地區於2002年通過“教育券”計劃對兒童學前教育提供財政資助，2017年又推行了新的免費優質幼兒園教育政策。丹麥、芬蘭、瑞典等北歐國家都實行免費學前教育制度。英國和美國學前教育實行社會化、市場化發展，既有昂貴的私立幼兒園，也有免費的公立幼兒園。總的來看，OECD 國家學前教育預算佔到教育總預算的10%左右，且公費學前教育佔全部學前教育的90%以上。

　　學前教育問題已引起中央和有關部門的高度重視。“兩會”政府工作報告指出：“多渠道擴大學前教育供給，無論是公辦還是民辦幼兒園，只要符合安全標準、收費合理、家長放心，政府都支持”。2018年11月中共中央和國務院頒布的《關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》制定的目標是，到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（指公辦園和普惠性民辦園在園幼兒佔比）達到80%；到2035年，全面普及學前三年教育，全面建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系。

　　“入園難、入園貴”是指公立幼兒園數量較少、名額有限，入園困難或地理位置離家較遠，雖然價格便宜，但普及性較差，只能就近選擇民辦園，承受著較高的家庭支出壓力。在全國25萬所幼兒園中，民辦園已超過70%，公辦園不到30%，所以，絕大多數兒童父母只能選擇民辦園。即使在公辦園，由於財政投入有限，相當一部分也不得不采取各種創收形式，如收取讚助費、擇園費，特長班等方式巧立名目變相收費，加重了兒童家庭的經濟負擔。

　　實行學前義務教育，是一項重大民生政策。在城市，它可以減輕家長焦慮、穩定生育率，還可解放家長，充分釋放勞動力；在貧困地區，則可以保證脫貧攻堅的成果持續下去。長期看，它可提高全民族的人力資本水準，提高未來勞動生產率。在農村，教育部牽頭實施了三期“學前教育三年行動計劃”，縣和鄉鎮普遍建立起公辦幼兒園，但村一級普遍缺少學前教育機構，1100萬在村兒童仍無法接受學前教育。據農業普查數據，在我國59萬個行政村中，只有32%的村有幼兒園。缺乏學前教育機會，對貧困兒童的在學表現產生了負面影響。10年前，中國發展研究基金會就啟動了“山村幼兒園計劃”，他們做了很好的試驗，效果顯著，我是充分肯定的。他們的試點縣青海省樂都區未接受過學前教育的兒童，在五年級期末考試中，成績能達到全區同年級平均分數線以上的僅有19%。長此以往，大量貧困兒童將錯失早期發展的重要窗口期，所造成的損失將難以彌補。

　　為此，建議將9年義務教育向下延伸至“學齡前”，其具體政策含義有三：一是指除少數家庭自願選擇營利性民辦幼兒園以外，普惠性幼兒園應覆蓋和滿足全國所有3-6歲學前教育兒童群體；公辦園只能作為普惠性幼兒園向社會開放，民辦園可選擇營利性、也可選擇普惠性的辦園形式。二是營利性幼兒園的供給和定價由社會供給需求自行決定，不享受補貼；普惠性幼兒園無論是公辦的還是民辦的，實行統一的財政補貼標準、補貼方式，提供統一的普惠價格，使公辦園和民辦園的價格逐漸趨同，財政補貼和價格水準由地方政府決定；三是對選擇普惠性的民辦園不得采取任何歧視政策，在財政補貼、財稅信貸、申辦手續、監管政策等所有相關領域實行與公辦園完全一致的國民待遇，與公辦園在同一起跑線上進行公平競爭。

　　考慮到目前的現狀及其與《關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》制定的2020年和2035年兩個目標的銜接，9年義務教育向下延伸至“學齡前”的具體實施步驟可分為三個階段。第一階段從現在到2020年底，在貧困地區實現全覆蓋，並納入到2020年脫貧攻堅的指標考核體系之中；第二階段2021-2023年，普惠性幼兒園覆蓋全國所有3-6歲學前教育兒童群體；第三階段2014-2035年，有條件的公辦園逐漸分批完成“公助民營”的改製任務，實現公辦園和民辦園普惠價格單軌製。

　　(本文作者介紹：中國社會科學院拉丁美洲研究所所長，中國社會科學院世界社保研究中心主任。)