11月15日，對於中國幼教產業來講，是一個歷史性時刻。
這一天，《中共中央國務院關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》（下稱《意見》）發布。《意見》指出，民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼稚園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼稚園資產。同時，《意見》明確要求調整辦園結構，提出“按照實現普惠目標的要求，公辦園在園幼兒佔比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒佔比，到2020年全國原則上達到50%。”“到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼稚園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒佔比）達到80%。”
受此影響，美股紅黃藍前日收盤價16.65美元迅速跌至7.83美元，跌幅鋼彈53%；博實樂博實樂盤前暴跌18.75%； A股16日早盤，幼教概念股集體低開，威創股份封死跌停板，和晶科技暴跌近9%，秀強股份、凱文教育、昂立教育等個股大幅低開。
除了上述涉及學前教育的A股公司，還包括群興玩具、電光科技、邦寶益智、長江傳媒、中航善達、長方集團、金科股份、勤上股份、拓維資訊、時代出版、陽光城，以及在新三板掛牌的偉才教育等都將受到波及。
據統計規模已近2000億元的整個幼教市場，未來如何，《意見》實際已經給出了目標和方向，仍然鼓勵社會力量辦園，特別是普惠園這個方向，太空還很大、機會還很多，但過度逐利行為將被遏製。
第一財經1℃記者通過深入調查，將深度解析《意見》之前的幼教產業的1.0時代，即計劃經濟時期；2.0時代，即市場化時代；以及未來的3.0時代，即“計劃”+市場的公益性和普惠型時代。
1.0到2.0時代的過渡期
對於《意見》頒布的背景，幼教投資者應當詳細了解，這是解開幼教市場政策變換的密碼，也是未來投資規劃之必需。
與海外發達國家幼教產業多為市場化“單線程”演進路徑不同，中國幼教市場的脈絡，始於計劃經濟時期的“福利性幼稚園”即1.0時代，它具有計劃和市場雙重軌跡。
最近三十多年來，幼教市場在市場化路線上的步調，便是一個去“計劃”，興辦幼稚園主體，由公立機構逐步擴大至私人、民間資本等多元群體的過程。
“過去的學前教育是福利性，現在是幼兒教育機構的市場化。”北師大教育政策與法律研究所所長勞凱聲對1℃記者說。勞凱聲曾是《教育法》和《高等教育法》起草小組成員。
上世紀90年代之前，幼稚園、托兒所等學前教育機構，都屬於福利性事業，由各企事業部門舉辦，經費由部門來出，政府隻舉辦有限的示範性幼稚園進行指導。“之後開始現代企業制度改革，各企事業部門將學前教育機構逐步剝離出來，小學、中學、大學，由政府教育管理部門負責管理，學前教育被推給了市場。”勞凱聲說。
第一財經1℃記者檢索法律檔案發現，在1952年頒發的第一份有關學前教育的檔案《幼稚園暫行規程草案》中，即明確規定，幼稚園的任務之一，是“減輕母親對幼兒的負擔，以便母親有時間參加政治生活、生產勞動、文化教育活動。”
但這種“公益性”和“福利性”，並未隨市場化改革而同步。2012年，國內幼兒教育專家、世界學前教育組織(OMEP)中國委員會秘書長劉佔蘭注意到這一跡象，並發文梳理了中國學前教育的發展歷程，明確指出，學前教育必須保持教育性和公益性。
在劉佔蘭授權1℃記者引用的那篇文章中，她寫道，中國學前教育的福利性和公益性正在消失或基本消失。
劉佔蘭梳理了1978年以來，國家對學前教育的財政投入所歷經的三個階段，發現在最初階段(1979年—1988年)由國家和地方政府投入為主，到第二階段(1989年—2002年)，隨企事業部門改革，幼稚園紛紛撤銷和改製，民辦幼稚園不斷發展，國家和地方政府投入，向公辦幼稚園，主要是教育部門辦園傾斜。及至2003年以後第三階段，已過渡至“民辦幼稚園迅速增加，國家和地方政府投入所覆蓋幼稚園繼續減少”的局面。
“佔幼稚園總數70%以上的非公辦幼稚園，基本上得不到國家和地方財政支持。根據非公辦幼稚園在園人數，至少有將近40%的幼兒享受不到國家的這種社會福利。”劉佔蘭在文中說。
劉佔蘭更提到，造成中國學前教育的福利性和公益性正在消失或基本消失的一個重要原因還在於，學前教育的公益性認識不足。
劉佔蘭引用中央教育科學研究所主持的一項課題調查發現，在接受調查的群體樣本中，只有約15%的樣本提到了學前教育是福利性和公益性事業。“對學前教育的公益性認識不清或不承認，是導致目前許多問題尖銳的重要原因。”
2.0時代
上世紀90年代時，民辦幼稚園即已進入發展上升期。曾是失業職工，又要獨自帶孩子的王琳，於上世紀90年代末，在陝西就開辦了一家親子園。
“利潤的確不錯。”王琳對1℃記者說，在她的印象裡，投資幼稚園“在當時應該是一種風潮。”
政策上，從公辦幼稚園向民辦幼稚園的轉變，也發生在上世紀90年代末到21世紀初這段時期。
1995年，財政部、衛生部等五部委引發《關於若乾城市分離企業辦社會職能分流富餘人員的意見》;1997年，國務院頒布《社會力量辦學條例》;再至2004年，國務院辦公廳印發《關於中央企業分離辦社會職能試點工作有關問題的通知》，大部分企業的社會職能或移交給政府，或交給市場。
《社會力量辦學條例》頒布，國務院明確國家鼓勵社會力量辦學合法性，王琳的親子園應運而生。
“當時物資匱乏，幼稚園的硬體上有幾個玩玩樂就很吸引小朋友。”王琳說。
“從1997年到2007年，應該是中國幼教行業發展的第一個‘黃金十年’。”一名教育投資基金合夥人對1℃記者說。
據中國民辦教育協會數據，截止2007年底，全國共有注冊幼稚園12.9萬所，其中民辦幼稚園7.76萬所，佔全國幼稚園總數的60.12%，如果再加上未被統計的黑戶幼稚園，民辦幼稚園在數量上已經大大超過了公辦幼稚園。
另據1℃記者統計，目前排名前二十的早教中心企業中，有五分之一品牌是“黃金十年”期間成立，比如東方愛嬰，即在1998年成立。
“2003年，有個關鍵的檔案助推了民辦幼教市場的發展。”上述基金合夥人說，這便是國務院辦公廳轉發教育部等部門的《關於幼兒教育改革與發展的指導意見》。
上述指導意見指出：“以公辦幼稚園為骨乾和示範，以社會力量興辦為主體”，這意味著，既對我國現階段各級各類幼稚園發展方向作出了明確的規劃，也對非公辦幼稚園的發展提供了有力的政策支持。
“2003年創辦幼稚園，(從投資額度上來看)投資者的風險還是很大，不錯的親子園投入資金在50萬元到80萬元，好的幼稚園投入則要500萬元左右，小一點的幼稚園也得百萬元。不過，利潤率也是非常高的，毛利率在20%到40%之間。”王琳說。
這一時期，因資金有限與SARS問題，王琳的幼稚園擴張之夢並沒有進行下去，但幼教市場吸引民資的力量仍在進一步上升。因為這一市場的規模實在不小。
據2001年公布的第五次全國人口普查結果，全國的嬰幼兒達到1.4億人，其中城鎮0歲-6歲嬰兒為5200萬人左右。“若按照當時城鎮家庭每月為6歲以下的孩子教育投資50元的保守估計，0-6歲的兒童市場消費為312億元。”上述投資基金合夥人表示。
資本瘋狂
“你還有好項目嗎?”近日接受1℃記者採訪的一名教育投資人開口就問。
2003年之後，隨著各路資金的湧入，連鎖開園逐步走向前台。這時候，幼教市場的舞台，機構投資者開始嶄露頭角。
以最早進入中國的外資教育加盟品牌“大地幼教”為例，從2005 年100 家左右的規模發展到2009 年，即已翻倍達到了200 家，如今仍以每年20%的速度擴張;北京紅纓幼教連鎖自2007 年以來，更以平均每個月15 家加盟幼教的速度發展，截至2011 年，已在全國發展連鎖幼教500 家。
真正讓民辦幼教產業風起雲湧的，是2010年之後，城鎮化提速帶來的對幼兒教育社會需求的劇增。
據2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》，到2020 年，基本普及學前教育，力爭到2020 年毛入園率達到95%，這無疑為幼教投資再次注入了一針強心劑。
上述基金合夥人表示，幼教市場投資發生質的變化，是在2015年到2016年，它涉及兩部法規，即《教育法》與《民辦教育促進法》的先後修訂。這位人士還曾預測，“監管層對教育資產證券化持支持態度，民辦幼稚園經營自主權擴大，學校類資產掛牌上市將變得便捷和暢通。”
這種預測與當時幼教市場發展態勢吻合。據中投顧問產業研究中心數據，2016年，國內幼兒教育的市場規模達1950億元。預計2017年將突破2000億元，未來五年平均增速約為20%。
王琳有一名在二線城市做社區幼稚園的朋友，“去年一年找他收購、並購的、新三板的人多達5次，單是盡職調查就兩回。”王琳說。
此時，幼教市場的投資者，不僅有上市公司成立產業基金布局的身影，也有非上市公司產業基金收購幼稚園的大量行為，此外，有資金實力的幼教機構也在謀求擴張，甚至於海外上市。
截至目前，據不完全統計，國內有20家A股上市公司涉足幼教領域。
即便如此，這並不足以說明幼教市場已充分發展，相反，它仍然暴露出發展不足、行業散亂的特點，這從幼教機構本身收購就可窺見一斑。
從商業版圖考量，幼教市場有著更為複雜的多面性。
這種多面性，不僅體現在供給和需求兩端暴露出的“不平衡不充分”矛盾，從市場發展成熟度來看，它仍還是一個發育並不完全的市場;儘管時下它已上千億的市場規模並不算小，但仍然存在巨大的供需缺口。
論及幼教產業短板，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》起草專家之一、中國教育科學研究院研究員儲朝暉接受1℃記者採訪時說，要辦好的幼稚園，必須要有教師和投入。對此，三十五條的《意見》，有五條近1200字在闡述如何“大力加強幼稚園教師隊伍建設”；有三條近700字在闡述如何“健全經費投入長效機制”。
3.0時代如何補齊人才缺口
1℃記者梳理發現，固然目前已有大量資金進入幼教市場，但從市場需求到供給端的師資力量、公私幼稚園的比例、城鄉資源分布等方面通盤考慮，幼教市場呈現的特點是“不平衡、不充分”。
在需求端，早在2011年，中國青少年研究調查中心的調查顯示，當年城市家庭平均每年花在子女教育方面的費用已達8754.4元，佔家庭經濟總支出的35.1%，教育支出在中國已經超過其他生活費用，成為僅次於食物的第二大日常支出。
但與需求不對等的是，當大量人口湧入大城市，導致幼稚園供給較少、家長普遍面臨“入園難”同時，在不少人口流出的小城市，一些幼稚園又面臨招不滿，甚至改做養老院的窘境。在此背後，又是幼教市場師資力量對比懸殊的局面。
據歷年《全國教育事業發展統計公報》，2012年以來，幼稚園數量、在園兒童(包括附設班)、幼稚園園長和教師數量均一直在持續增長，但到2016年，以在園兒童(包括附設班)4413.86萬人對應的幼稚園園長和教師249.88萬人來算，平均1個園長或教師就要面對18個孩子。
而按照2013年教育部印發的《幼稚園教職工配備標準(暫行)》規定，全日製幼稚園的教職工與幼兒比例需達到1：5至1：7。以此為標，結合2016年在園兒童與幼師實際數量，1℃記者計算發現，即便是2016年，幼師需求缺口就超過了當年幼稚園園長和教師數量，鋼彈632.89萬人—380.67萬人。
“儘管這些年來師范類院校基本上都已經開了幼師專業，但是學員遠遠跟不上市場現實需求，幼稚園的擴長速度非常快，有的幼稚園只能招聘一些大專甚至職教中心畢業的老師，品質一般。”一名幼教業內人士說。
1℃記者獲得的一份基於6000份樣本統計而來的數據顯示，2013年—2015年，北京師范大學學前教育專業的研究生，選擇幼師的只有23%的比例，另有67%的比例，選擇留在了高校(40%)和機構事業部門(27%)。
對此，中國教育科學研究院研究員、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》起草專家之一的儲朝暉在接受1℃記者採訪時表示，要辦好的幼稚園，必須要有教師，必須要有投入。
“從2010年到現在，每年幼兒教師增加的數量，在20萬人左右。但這些增加的人中，初中畢業的佔5%，職高畢業的佔20%，其他還有大專和高職畢業的，這些人中，沒有專業職務的人佔70%以上。”儲朝暉透露說，據他估算，每年需要20萬名專業教師進入幼教崗位，才能滿足學前教育需求。
另外一組數據也值得關注，即農村與城市幼教資源的巨大差距。
據中投顧問產業研究中心報告，2010年，全國平均師幼比為1：26，繼續細分到農村和城市，農村的師幼比低至1：44，城市則達到了1：12。“如按照每班配置1名教師的底線要求，以2010年農村幼兒班數41.98萬個計算，需要補充14.4萬名教師，數量缺口比例鋼彈34.3%。”
在中西部幼教資源分布上，上述中投報告披露，僅是2010年，貴州省的幼師比就達到了1:169，即便是中部省份安徽，幼師比也低至1：49。
針對這些情況，《意見》給出了具體的方向：
各地要及時補充公辦園教職工，嚴禁“有編不補”、長期使用代課教師。民辦園按照配備標準配足配齊教職工。
各地要確保公辦園教師工資及時足額發放、同工同酬。有條件的地方可試點實施鄉村公辦園教師生活補助政策。民辦園要參照當地公辦園教師工資收入水準，合理確定相應教師的工資收入。各類幼稚園依法依規足額足項為教職工繳納社會保險和住房公積金。
辦好一批幼兒師范專科學校和若乾所幼兒師范學院，支持師范院校設立並辦好學前教育專業。中等職業學校相關專業重點培養保育員。擴大本專科層次培養規模及學前教育專業公費師范生招生規模。前移培養起點，大力培養初中畢業起點的五年製專科學歷的幼稚園教師。2018年啟動師范院校學前教育專業國家認證工作，建立培養品質保障制度。
研究制定全國幼稚園教師培訓工作方案，用兩年半左右時間，通過國家、省、縣三級培訓網絡，大規模培訓幼稚園園長、教師，重點加強師德師風全員培訓、非學前教育專業教師全員補償培訓和未成年人保護方面的法律培訓等。
全面落實幼稚園教師持證上崗，切實把好幼稚園園長、教師入口關。非學前教育專業畢業生到幼稚園從教須經專業培訓並取得相應教師資格。
通過加強師德教育、完善考評制度、加大監察監督、建立信用記錄、完善誠信承諾和失信懲戒機制等措施，提高教師職業素養。對違反職業行為規範、影響惡劣的實行“一票否決”，終身不得從教。
3.0時代如何平衡經費缺口
除了人才問題，經費問題也是困擾幼教產業普惠公益的一大障礙。
相比於亞洲國家、歐美發達國家，“學前教育投入至少應該達到整個教育經費投入的9%，但我國長期以來只有1.3%，能拿到國家財政補貼的只有公立幼稚園，而私立(民辦)幼稚園大部分從財政上是沒有補貼通道的。”儲朝暉說。
那截至2016年，國內民辦幼稚園有多少?
2017年年初，教育部發展規劃司司長謝煥忠透露說，2016年全國民辦幼稚園數量已達15.42萬所，佔據全國學前教育比例為53%—54%。
值得注意的是，比之中國民辦教育協會2007年的統計數據(7.76萬所民辦幼稚園、佔比60.12%)，近十年，民辦幼稚園固然在數量上翻了一倍，但它佔幼稚園總數的比例卻在下降，在巨大的學前教育需求面前，民辦幼稚園往往有著更艱難的處境。
江蘇一名民辦幼稚園園長對1℃記者表示，她對比了鎮上10所幼稚園(2家公辦、8家民辦)發現，因為有政府投資，公辦的硬體條件的確要比民辦的好，此外，公辦幼稚園還有來自政府的補助。
“像貧困生補助600元/年，所有的補助都給了公辦園。”上述江蘇幼稚園園長說，“我們付出更多，但是得到更少。”
在工資上，上述江蘇幼稚園園長透露說，目前鎮上公辦、民辦幼稚園的師資都是從社會招聘而來，工資水準也差不多，“但公辦幼稚園在編老師工資收入就高得多，一般招聘老師1500元/月，在編老師每月能有三四千元。”
從競爭角度來說，民辦幼稚園有著更強烈的改進教課品質動力，“因為只有做得更好，才可以吸引學生選擇我們。”上述江蘇幼稚園園長說。民辦幼稚園的劣勢也在於競爭，沒有補貼，也意味著它必須從市場中逐利才能持續生存。
對於上述短板，儲朝暉建議說，學前教育亟需通過立法、建立公平的機制等方式消除歧視、遏製亂象、實現公平。在公共財政不足以完全承擔學前教育責任的情況下，關鍵是要擴大受益面，讓所有的幼稚園、所有的孩子平等地享受政府公共財政的補貼。
“在公辦園不夠的情況下，政府可以向認可的民辦幼兒機構購買服務;補貼非營利性民辦園，降低其成本和收費;減免企業的稅費，鼓勵提供或支持幼教服務的企業，讓公共財政通過多種途徑平等地惠及所有入園幼兒。”儲朝暉說。
對於經費方面的短板，《意見》提出了健全經費投入的長效機制：
中央財政繼續安排支持學前教育發展資金，支持地方多種形式擴大普惠性資源，深化體制機制改革，健全幼兒資助制度，重點向中西部農村地區和貧困地區傾斜。研究中央專項彩票公益金等支持學前教育發展的政策。地方各級政府要健全學前教育經費投入機制，規範使用管理，強化績效評價，提高使用效益。
健全學前教育成本分擔機制。到2020年，各省（自治區、直轄市）制定並落實公辦園生均財政撥款標準或生均公用經費標準，合理確定並動態調整撥款水準；因地製宜制定企事業部門、部隊、街道、村集體辦幼稚園財政補助政策；根據辦園成本、經濟發展水準和群眾承受能力等因素，合理確定公辦園收費標準並建立定期動態調整機制。
民辦園收費項目和標準根據辦園成本、市場需求等因素合理確定，向社會公示，並接受有關主管部門的監督。非營利性民辦園（包括普惠性民辦園）收費具體辦法由省級政府制定。營利性民辦園收費標準實行市場調節，由幼稚園自主決定。地方政府依法加強對民辦園收費的價格監管，堅決抑製過高收費。
完善學前教育資助制度。各地要認真落實幼兒資助政策，確保接受普惠性學前教育的家庭經濟困難兒童（含建檔立卡家庭兒童、低保家庭兒童、特困救助供養兒童等）、孤兒和殘疾兒童得到資助。
除了人才和經費問題，《意見》還明確了幼教機構的分類管理制度。到2019年6月底前，各省（自治區、直轄市）要制定民辦園分類管理實施辦法，明確分類管理政策。現有民辦園根據舉辦者申請，限期歸口進行非營利性民辦園或營利性民辦園分類登記。
此外，《意見》專門強調了“遏製過度逐利行為”：
社會資本不得通過兼並收購、受託經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協定控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼稚園、非營利性幼稚園；已違規的，由教育部門會同有關部門進行清理整治，清理整治完成前不得進行增資擴股。
參與並購、加盟、連鎖經營的營利性幼稚園，應將與相關利益企業簽訂的協定報縣級以上教育部門備案並向社會公布；當地教育部門應對相關利益企業和幼稚園的資質、辦園方向、課程資源、數量規模及管理能力等進行嚴格審核，實施加盟、連鎖行為的營利性幼稚園原則上應取得省級示範園資質。
幼稚園控制主體或品牌加盟主體變更，須經所在區縣教育部門審批，舉辦者變更須按規定辦理核準登記手續，按法定程式履行資產交割。所屬幼稚園出現安全、經營、管理、品質、財務、資產等方面問題時，舉辦者、實際控制人、負責幼稚園經營的管理機構應承擔相應責任。
民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼稚園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼稚園資產。
（特約記者王羚對本文亦有貢獻）
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