三年後學前教育缺口將達峰值 普惠園公辦民辦如何共舉？

“二孩時代”即將到來，3年後，學前教育的缺口將達到峰值。鼓勵普惠性幼稚園擴容，能否緩解學前教育發展的壓力？

西南大學教育政策研究所2017年的一份研究報告顯示，國家開放全面“二孩”政策之後，從2019年開始，學前教育資源需求將開始大幅度增長，2021年將成為未來我國學前教育辦學壓力最大的一年。

具體來看，2019年學前教育階段將因“全面二孩”政策新增適齡幼兒接近600萬人，2020年將新增1100萬人左右。新增學齡人口在2021年將達到峰值1500萬人左右。

而我國當下的學前教育現狀，似乎難以應對規模龐大的適齡兒童與可能大量增加的幼兒之需。

教育部發布的《2017年全國教育事業發展統計公報》顯示，2017年全國共有幼稚園25.5萬所、入園兒童數為1937.95萬人、在園兒童數為4600.14萬人，三項數字均較2016年有所增長，但明顯還存在巨大缺口。

據西南大學教育政策研究所預計，2021年，幼稚園缺口近11萬所，幼兒教師和保育員缺口超過300萬，學前教育經費供給量也遠不能滿足未來需求。

“學前教育目前仍面臨著普惠性資源不足、教師隊伍素質不高、保障機制不健全、保教品質參差不齊等問題。”2018年1月，教育部部長陳寶生在2018年全國教育工作會議上表示，“學前教育財政保障和成本分擔機制尚待建立，幼稚園管理和安全也存在薄弱環節。”

在此背景之下，2018年11月20日，財政部官網發布了《關於提前下達2019年支持學前教育發展資金預算的通知》（以下稱“通知”），對全國提前下達共計134.1億元的財政支持預算。

“待2019年預算確定後，將再次核定各地相關轉移支付預算，並按多退少補的原則據實調整。”《通知》指出。

根據財政部公布數據，2018年支持學前教育資金總預算為149億元。2017年10月，財政部首次提前下達的2018年學前教育資金預算為119.2億元。而此次提前下達的學前教育預算較去年增加了14.9億元。

根據政府部門全面預算管理辦法，學前教育發展資金主要用於“擴大資源”類項目和“幼兒資助”類項目。其中“擴大資源”類項目用於獎補支持地方多種管道擴大普惠性學前教育資源。“幼兒資助”類項目資金用於資助普惠性幼稚園在園家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學前教育。

“普惠性幼稚園”這一概念，包括公辦幼稚園和提供普惠性服務的民辦幼稚園。2011年起，頂層設計方面開始推動普惠性幼稚園公辦民辦共舉。

著名經濟學家宋清輝對北京商報表示，“提前下達預算資金或顯示出國家對學前教育的高度重視。2019年的學前教育預算在這個時間節點提前下達，與11月15日發布的《意見》互為因果關係。”

此前，新華社受權播發《中共中央國務院關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》。意見要求，國家進一步加大學前教育投入力度，逐步提高學前教育財政投入和支持水準，中央財政繼續安排支持學前教育發展資金，同時支持地方多種形式擴大普惠性資源。

同時，《意見》延續了以往學前教育的發展目標，提出到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼稚園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒佔比）達到80%；到2035年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系。

“目前學前教育存在的問題是，公辦幼稚園佔比過低，一位難求；民辦幼稚園佔比過高，提供普惠性服務的民辦園數量較少，入園難、入園貴問題依然存在。”教育部學前教育工作委員會委員、北京師范大學教育學部教授劉焱認為，鼓勵普惠性幼稚園發展，是今後我國學前教育發展的主要方向和著力點。

關於扶持政策，在民辦園領域，《意見》提出，政府鼓勵社會力量辦園，會通過扶持引導社會力量更多舉辦普惠性幼稚園。包括購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式，支持普惠性民辦園發展，並將提供普惠性學位數量和辦園品質作為獎補和支持的重要依據。

事實上，早在2011年，財政部就印發了《關於加大財政投入支持學前教育發展的通知》，通過設立學前教育發展專項資金，引導和支持地方啟動實施學前教育三年行動計劃。2014年又啟動了第二期三年行動計劃。根據財務部公開數據，2011-2018年，中央財政共安排支持學前教育發展中央專項資金1166.3億元。

為了完善學前教育經費保障機制，2017年教育部等四部門則印發《關於實施第三期學前教育行動計劃的意見》，明確“建立健全‘國務院長官，省地(市)統籌，以縣為主’的學前教育管理體制。”

在此期間，各省市也相繼推進學前教育三年行動計劃，並紛紛頒布對普惠性幼稚園的獎補政策。

2017年，中國公益研究院研究部、兒童福利研究中心、養老研究中心共同發布的《中國公益月度分析》報告（下稱報告），匯總了全國各省份對普惠性幼稚園的獎補政策。

截至2017年6月底，全國包括陝西、青海、寧夏、貴州、新疆、內蒙古等西部省份在內的22個省份，在全省或省內部分地區頒布了獎補政策，鼓勵普惠性幼稚園發展。

報告稱，從全國來看，對普惠性幼稚園的獎補基本上都是政府的主動行為，實施主體涉及中央和地方政府，但以地方各級政府為主，根據各地經濟社會發展水準等決定。在獎補方式方面，22個省份的獎補方式以生均補助為主，班均、園均補助以及一次性獎勵為輔。

“儘管學前教育經費總投入在增加，大部分省市也頒布了獎補政策，但對民辦園的扶持仍然是‘蜻蜓點水’。” 北京大學中國教育財政科學研究所副研究員宋映泉認為。

然而，在“公辦園在園幼兒佔比全國原則上達到50%”的情況下，要實現“普惠性幼稚園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒佔比）達到80%”的目標，意味著需要將目前大多數的民辦園變為普惠性民辦園。

“民辦園申請轉為普惠性幼稚園，一般是將收費降低，標準約為超過公辦園學費30%-50%，但相應的，成為普惠性幼稚園後，民辦園得到的政府資助卻很少，以至於一些民辦園成為普惠性幼稚園後品質不升反降。”浙江大學民辦教育研究中心主任吳華曾對媒體表示。

同時，由於民辦園與公辦園成本分擔機制不同，家長的成本分擔比例也存在差異。“當前的實際情況是公辦幼稚園辦園品質高、收費低、家長成本分擔比例較低；普惠性民辦幼稚園收費較高、家長成本分擔比例較高。”劉焱以北京為例指出，在公辦幼稚園與普惠性民辦幼稚園實際年生均辦園成本都為2.5萬元至3萬元之間時，公辦幼稚園家長月繳費700元至900元，成本分擔比例在30%左右；而普惠性民辦園家長月繳費1700元至1800元，成本分擔比例在85%左右。

21世紀實驗幼稚園是一家普惠性民辦園，園長朱敏對成本投入問題深有感觸，“目前普惠性民辦園按照政府標準來收費，雖然有部分政府補貼，但是在實際的運營中，資金投入壓力依然很大。用地方面、師資方面都是問題。”

補多少、補在哪些地方？這是政府發展普惠性幼稚園需要解決的一個問題。資料顯示，在學前教育比較發達的挪威，幼稚園公、民辦的比例各佔50%。但即使是民辦幼稚園，在幼稚園辦學成本分擔中，中央政府約承擔50%，市政府承擔約30%，剩下的20%由學費承擔。而在政府承擔的經費中，約80%用於生均經費和教師工資，20%用於幼稚園運營。北京師范大學教育學部副教授李敏誼接受媒體採訪時表示，這給我國財政扶持普惠性幼稚園提供了啟示，“錢應該更多花在老師身上，而非硬體建設”。

近年來，北京、廣東等地也在不斷探索，提出“不分民辦公辦，對執行政府限價的普惠幼稚園，均提供財政補貼扶持。”

其中，北京市於2018年開始“實行公辦、普惠性民辦幼稚園辦園條件標準、保教費收費標準、財政補助標準的統一”。沈陽市目前對執行城區指導性收費標準的普惠性民辦幼稚園，每生每月補助240元；執行農村地區指導性收費標準的，每生每月補助200元。

但在南京師范大學副校長朱曉進看來，“當前有些地方政府對民辦園提供普惠性服務予以補助和獎勵，但一些措施往往以短期項目方式實行，是碎片化的，申請有一定門檻，而且是競爭性的，難以均衡，這些特點難以保障民辦園‘普惠性’長期順暢維持。”

“建設公益普惠的學前教育公共服務體系，應當讓大部分幼兒能夠就近在家門口、交差不多的費用、進差不多品質的普惠性幼稚園，享受基本有品質的學前教育。”劉焱建議，“以教育公平為原則，建立合理的普惠性幼稚園成本分擔機制，消除不同辦園體制普惠性幼稚園之間的收費差異，實行普惠性幼稚園收費標準、撥款、資助、品質監控一體化管理機制。”