來源|知音談民辦教育
作者|程知音
2018年11月中共中央國務院《關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》印發之後，全國各地至少有15個省級政府、12個省會城市頒布了實施於本管轄區域的城鎮小區配套園專項治理的工作方案。
整體上看，屬於劃撥用地方式建設的小區配套園應近期移交政府，出讓方式建設的小區配套幼兒園可由政府回購或補貼。目前存在幼兒園產權已經登記至舉辦者名下、新法生效後已經登記為營利性幼兒園、未約定產權移交以及舉辦者及普惠園的補貼等問題。
北京盈科（上海）律師事務所教育產業資深律師程知音基於國家和地方學前教育新政策的實施情況，對本次小區配套園專項治理過程中呈現的若乾問題進行了簡要梳理。
2018年11月15日中共中央國務院印發《關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》（以下簡稱《深改意見》）。隨後，國務院辦公廳於2019年1月9日發布《關於開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（國辦發〔2019〕3號，以下簡稱《治理通知》）。截止目前，全國各地至少有15個省級政府、12個省會城市頒布了實施於本管轄區域的城鎮小區配套園專項治理的工作方案。
一、民辦園的辦園結構變化
第一階段:2003年9月1日至2017年9月1日
在這期間，民辦園都是民辦非企業法人部門，因是否要求合理回報而在幼兒園的章程和辦學許可證上進行備注。由於多種因素，客觀上民辦園無論是否要求取得合理回報，最終都很難體現兩者之間的差異。同時，民辦園在整個學前教育中的佔比非常高，關於普惠園雖然在“國發〔2010〕41號”文中已經被指出，並在“學前教育三年行動計劃”中進行多次強調，但屬於“非主流非強製”範圍。
第二階段:2017年9月1日至2018年11月15日
在此期間，民辦園區分營利性民辦園和非營利性民辦園。選擇非營利性，可以得到國家的各項優惠；選擇營利性民辦園，意味著幼兒園可以上市。由於民辦園在整個民辦教育中的佔比最高，數量最多，且可以上市，受到了資本的關注和青睞。這一期間小區配套園還沒有要求辦為普惠園，資本對幼兒園的估值參考收費標準，標的較高。當然資本也同時考慮到潛在被普惠的可能性而在收購條款中作出約定。
第三階段:2018年11月15日之後
《深改意見》要求，到2020年普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒佔比）達到80%。按照新政策，相當一部分現有民辦園都應轉為普惠園，提供普惠性學前教育服務。民辦園的辦園結構也將因此發生重大調整，高端園的比例簡單推算應降至20%左右。上述政策的頒布，對學前領域活躍的資本交易直接叫停。
二、學前教育發展趨勢：擴大公辦園、理順小區配套園、規範現有民辦園
為發展普惠性學前教育，扭轉當前高收費民辦園佔比偏高的局面，《深改意見》從三個方面入手，保障辦園結構布局的實現。
（一）挖潛擴大增量
充分利用騰退搬遷的空置廠房、鄉村公共服務設施、農村中小學閑置校舍等資源，以租賃、租借、劃轉等形式舉辦公辦園。鼓勵支持街道、村集體、有實力的國有企事業部門，特別是普通高等學校舉辦公辦園，在為本部門職工子女入園提供便利的同時，也為社會提供普惠性服務。
（二）理順小區配套幼兒園建設使用和鼓勵社會力量辦園
推動各地制定或完善法律規範性文件，並要求於2019年6月底之前完成。其中包括各省（自治區、直轄市）要制定小區配套幼兒園建設管理辦法；要進一步完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策。
（三）規範現有民辦幼兒園
2019年6月底前，各省（自治區、直轄市）要制定民辦園分類管理實施辦法，明確分類管理政策。但目前還未見各地頒布民辦園分類管理辦法。同時，要求民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。
三、地方開展小區配套園治理方案比較
（一）小區配套園的產權、管理權、使用權歸政府
關於小區配套園建設，各省市大部分地區頒布了針對城鎮住宅小區配套幼兒園建設與管理的規範性文件。經不完全統計，該類文件中絕大部分都明確了配套園的產權歸屬教育局；較少數規定屬於住建部門或人民政府，但管理權和使用權歸教育局。地方文件基本上都提到了配套園用於公辦園或普惠園，但其中也對產權私有化的幼兒園房屋或通過出讓方式建造的配套園等不同的情況作出了不同的規定。對小區配套園專項整治於2019年年底前到位。
（二）2/3以上的省級地區已頒布普惠園認定管理辦法
關於普惠性民辦園的認定，在《民促法》生效實施前，部分省市已經有頒布關於普惠園的認定與扶持管理辦法。《民促法》實施之後，像福州、合肥、天津、陝西、河南、黑龍江等地區也都頒布或更新了普惠園的認定與扶持管理辦法。在《深化意見》公布後，普惠園的認定與扶持管理辦法被納入到各省（自治區、直轄市）的政府專項工作計劃中。目前全國至少有21個省級地區已經頒布普惠園認定與扶持管理辦法。
（三）主要以土地取得方式區別對待移交
此次小區配套園的專項整治圍繞配套園的規劃、建設、移交、辦園使用四個環節展開。各地政府在制定本地區的小區配套園治理工作方案時，制定了排查摸底表以匯總不同民辦園的具體情況。比較經公開渠道收集到的部分省市小區配套園專項治理工作方案，發現各地移交方式各有不同。整體上看，屬於劃撥用地方式建設的小區配套園應近期移交政府，出讓方式建設的小區配套幼兒園可由政府回購或補貼。
如福州以小區項目取得用地批文時間為界，區別對等 1993年以前、1993至2007年、2007年至今三種不同的情況 進行移交，分別按當時不同的建設用地規定進行移交。
寧夏由主要區分劃撥和出讓兩種方式移交，建設用地以劃撥方式取得的配套幼兒園，原則上均應如期移交；以出讓方式取得的配套幼兒園，已簽訂移交協議的配套幼兒園按協議約定移交，其余根據實際情況確定或收回或財政補貼等辦法解決。《若乾意見》發布之後規劃建成的城鎮小區配套幼兒園應於2019年9月底之前收回。
陝西也區分劃撥和出讓兩種方式移交，幼兒園用地以劃撥方式取得的，或小區配建幼兒園合約簽訂為移交的配套幼兒園，應移交當地教育行政部門統籌辦成公辦園。出讓方式取得的，可采取租賃、購置、置換、捐贈、購買服務等方式，移交當地教育行政部門辦成公辦園或普惠性民辦園。
新疆按是否支付土地出讓金進行移交。免除、扣減開發商應繳納的土地出讓金並由開發商附帶建設或是委託開發建設部門附帶建設的配套幼兒園政府收回。開發商全額支付土地出讓金，建成後由開發商將幼兒園出租或出售給幼兒園舉辦者、閑置或挪作他用的，可采取公平合理的貨幣、產權補償方式（購置或換置）對配套幼兒園的私有產權人進行補償後移交。
四、小區配套園治理中存在的若乾問題
按照《治理通知》的要求，排底摸查中，針對規劃、配建、移交、使用不到位等情況，分別列出清單、建立台账的工作各地應該已經完成。接下來就是針對摸查的結果，如何有針對性的作出“一事一議”、“一園一案”的整改措施。如下幾個問題亟待解決。
（一）幼兒園房屋產權已經登記至舉辦者名下的問題
《治理通知》提出三項工作任務：一是城鎮小區嚴格依標配建幼兒園，二是確保小區配套幼兒園如期移交，三是規範小區配套幼兒園使用。這三項工作任務中，無論是依標配建幼兒園還是確保如期移交，從法律關係上都應發生於開發商與地方政府部門之間。如現在幼兒園的產權經過房屋產權交易中心的過戶手續，已經歸為舉辦者個人，則無法實現在開發商與教育部門之間的移交，這類幼兒園能否辦成營利性幼兒園？
（二）2017年9月1日至2018年11月7日之間登記的營利性小區配套幼兒園問題
《民促法》修訂生效之後至本次學前教育文件頒布之間，14個月內已經有部分小區配套幼兒園選擇登記為了營利性幼兒園。雖然新疆的治理文件中明確“已辦成營利性民辦幼兒園的改為公辦園或普惠性民辦園”。但是，基於“法不溯及既往”的原則，這一部分幼兒園的處理較為棘手，存在法律糾紛的可能。
（三）土地出讓合約中未約定幼兒園的產權移交問題
雖然大部分省市的小區配套幼兒園建設管理辦法規定了小區配套幼兒園的移交和產權應當在土地出讓公告、出讓合約或者劃撥決定書等文件中進行明確，但調研中發現，多地幼兒園辦學場地的土地出讓合約資料中涉及需要移交的條款空白，舊往欠账導致辦理移交的依據缺乏。
（四）舉辦者及普惠園的補貼問題
實踐當中，部分民辦園舉辦者都向開發商支付不菲的幼兒園房屋租金取得園舍使用權後承辦幼兒園，開發商享有租金收入。同時，舉辦者往往在幼兒園的環境創設、師資配置等方面投入一定的資金來增加其在周邊地區的競爭力。房產商與民辦園簽訂的租賃合約中多數都有針對房屋收回等不可抗力因素的免責條款，因此不用對民辦園的辦學投入進行補償。
目前的專項治理中，配套園需要移交、回收，但政策文件中較少考慮到對需移交或收回的幼兒園舉辦者投入進行補償，造成了一定的不穩定因素。部分省市的普惠園補貼是以生源戶籍為依據，如果園內生大部分非當地戶籍，實際上不符合補貼政策。這類普惠園資金來源將成為問題，辦園品質難以保障。從長遠來看，以常住人口為準應成為政府對普惠幼兒園進行補貼的基本方向。
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