文/意見領袖專欄作家 周天勇
自2001年推進全面建設小康社會以來，特別是第二個10年中的振興鄉村和農村全面脫困取得了世界矚目的成就。受近三年疫情的影響，城鎮失業率提高，經濟增長下行。對此，一些學者提出，主要應當通過振興鄉村，加大集體組織力度、發展二三產業和建設基礎設施，使人口和勞動力向農村回流，在農村增加就業，獲得收入，增加消費，並且成為經濟增長的新動能。這可能有誤。筆者認為可能還是要以推進城市化為主，輔之於振興鄉村，才能真正做到穩就業增收入穩消費穩增長。
一、鄉村和農業是低生產率和低收入領域
農業向工業轉型的二元結構理論，其核心表達的要義是：農村農業人口和勞動力向城市工商業遷移和流動，是一個不發達國家向發達國家邁進過程中，經濟增長和發展的重要來源。並且遷移和流動速度越快，促進經濟增長的動能就越大；反之，城市工商業人口和勞動力向農村農業流動，將成為經濟增長速度下行的壓力。
從下圖可以看出，外出農民工的數量變化，是從高生產率多就業的城市、沿海和工商業向低收入農村、內陸和農業流動，這不能不能是一個居民收入增長放緩、消費不振、經濟增長動力減弱和速度放慢的重要原因。
從今年初出口訂單突然減少，東南沿海出口加工地區應聘多於招工需求的狀況看，2023又可能是一個人口回流農村農業的年份。
國際上人均GDP水準12500美元上下的國家，其城市化水準平均在81%左右，而且是市民化的城市化，農業勞動力就業比例平均在7%左右。中國2021年人均GDP為12552美元，常住人口城市化水準為65%，戶籍城市化水準46%左右，農業勞動力就業比例為23%，與發展水準相同國家之間的差距分別為22、35和16個百分點。這一方面說明中國城市化滯後和農村農業剩餘勞動力規模仍然過大，另一方面也意味著向城鎮和工商業的遷移和流動還有很強的經濟增長推動力。
不可抗拒的客觀約束使發展中國家的農村和農業區域帶有明顯的低生產率、低收入和低消費特徵。雖然人類不可一日無糧食無氧氣，但是土地面積的糧食和林木價值產出率很低；就發展工商產業看，農村居住分散點多，市場不密集且集中，生產資料和產成品運輸規模小、間距短且裝卸多，集聚和規模效益很低，分工協作成本高；城市水電路氣和學醫娛養等公共設施建設及政府服務運營相對成本小而受益人口集中，農村受益人口分散而成本高昂。絕大多數發展中國家的農村和農業，因為相對於土地人口和勞動力多，所以是相對於城市和工商業的低生產率低收入區域和產業。
與城鎮和工商業比較，中國目前農村農業低生產率、低收入、低財富擁有、低消費水準狀況更加嚴重。2021年，中國農業與工商業的勞動生產率差距為1︰3.95，實驗室計算的實際城鄉居民人均可支配收入差距為3.5︰1，城鄉居民財產性收入差距為11︰1，農村當地務工農民、外出城鎮務工農民、城鎮個體私營員工和城鎮部門職工（包括國有部門、外資企業、其他上市公司和有限責任公司等）收入比為1︰2.81︰3.53︰10.15，城鄉戶籍居民財產收入和擁有住宅財產數量之比分別為10.77︰1和15.18︰1，城鄉居民消費支出比為2.23︰1。
二、城鄉結構變動扭曲與發展面臨的困境
城市化滯後、農業就業比過高、農業生產率低下和農民收入低的深層次成因，在於阻礙遷移和流動的人口遷移管制體制和傳統農村經濟組織方式。一是從人口遷移和勞動力流動管理上看，由於城鄉分割的戶籍、教育、醫療、保障等體制阻礙，農村人口和農業勞動力比同樣發展水準的國家分別多出31478萬人和15000萬人。二是農村集體土地所有製實現形式與人口城鄉流動分布和勞動力市場優化配置不相耦合，形成提高農村農業勞動生產率和農民收入水準的梗阻。具體解釋就是在所有和使用雙層農村集體經濟體制下，雖然農民擁有宅基地和承包地的使用財產權，但當他向城鎮遷移和流動時，無法以市場經濟的方式交易退出，即得不到放棄使用財產權的補償，不利於增強他們向城鎮工商業遷移流動的經濟能力，還會因遷移和流動喪失這些使用財產權。農村農業狹小領域中剩餘過多的人口和勞動力，一個必然的後果就是產業的低生產率和農民的低收入。
由於農村人口向城鎮遷移和勞動力向工商業流動，農村集體經濟的載體減少，是一個無法抗拒的客觀趨勢。（1）歷史數據。農村自然村、行政村和常住人口分別從1985年的386萬、94萬和80757萬人，減少到了2021年的236萬、49萬和49835萬人，收縮幅度分別為38.86%、47.90%和38.29%。37年中，每天分別平均消失111個和33個自然村和行政村，農村常住人口每天減少22897人。（2）未來仿真趨勢。2037年人口市民化水準推進到90%，農村人口將減少為13500萬人，自然村和行政村將分別下降至64萬個和13萬個；2050年市民化水準推進到95%，農村人口更是會減少到6500萬，自然村和行政村將分別下降至31萬個和6.4萬個。
當前和未來，中國在城鄉發展關係變動方面，存在不得不面對的難題。從上述分析看，雖然中國振興鄉村著力強化和固化目前的農村集體經濟所有製組織形式，並且投入大量的資金建設配套齊全的基礎設施，然而集體組織的絕大部分成員和美好村莊中的絕大部分居民卻沒有了。遇到的問題：一是如果人口消失或者只剩下幾個老人，那麽農村集體組織還會存在嗎，或者集體是誰的？二是如果人口減少和遷移使集體沒有載體或者集體規模收縮，那麽土地和其他集體財產最終會是誰的？
綜上分析的結論是：應當順應城市化和市場化的客觀規律和趨勢，將傳統農村集體組織和所有製結構實現形式向農村集體所有製實現新形式轉變，並大力推進人口和勞動遷移及流動配置戶籍及其相關體制的改革。
三、深化農村組織、所有製形式和收入分配體制改革
深化農村集體組織體制改革，形成新的人口、勞動力、資本、技術、土地、房屋等能夠城鄉雙向流動和置換的農村新集體社會和集體經濟組織。
（1）村民自治社會組織與農村集體經濟組織相分離。前者協調農村自治社會事務，最重要的是，購買農村集體所有宅基地、農業用地、建設用地居住和投資創業的，成為農村新居民；雖然集體所有土地合作社的成員有農村宅基地和農業承包經營使用土地及其財產權，但其已經到城鎮居住和工作，仍可以是土地合作社的成員，但不再是社區的村民。
（2）成立新集體經濟組織—農村土地合作社。堅持農村土地集體所有，土地所有權與土地使用權、財產權分離，農村全部土地所有權歸集體經濟組織，合作社行使土地資產所有權管理並擁有部分土地經營權。
（3）形成新的以集體經濟為主、其他所有製並存的各類經濟組織。除了基礎的集體經濟土地合作社外，農村各業形成家庭農林牧漁場、生產專業性公司、服務合作社、個體私營企業、合夥企業、有限責任公司和股份公司，甚至新的大農業上市股份公司。
這裡需要指出的是，與城市大工商業相比，農業生產和農村其他產業的特點是農機化後勞動力使用不多、要素組合方式不複雜、村民協作管理素質相對較低、產值規模較小、生產收益水準較低。經濟學上的一個定理是小規模簡單的生產方式，需要簡單的組織方式與其相適應；如果以結構複雜的組織去組合、管理和經營小規模的簡單生產，其形成的淨產出不能覆蓋前者較高的組織成本，必定會虧損，複雜的組織方式難以為繼。這就是過去人民公社、生產大隊和生產小隊等效率越來越低和被放棄的原因。
一些學者也提出，農業生產土地規模化給較複雜的組織方式提供了條件。但是，農業糧食種植和其他農產品生產的勞動生產率比工商業要低得多，淨產出比率也微小。因而，種植農場應當以家庭經營或者民營農業公司為宜，以專業化協作和其他合作服務形成農業生產力。國有和集體農場和倉儲雖然有其優勢，但體制成本很高，極易發生內部人控制和道德風險轉嫁，存在不同程度的假報庫存、貪汙挪用、盜賣糧食和騙補套利問題，糧倉著火也不時發生。
深化農村土地體制轉型改革，形成勞動力、土地、資本和技術等能夠市場化配置和各類要素優化組合的新的農村集體經濟土地所有製實現形式。
（1）農村集體土地所有權與使用財產權分離。村民宅基地和村民承包農業用地的使用財產權歸村民，確權發證，有繼承、交易、出租、入股和抵押權利；外部購買宅基地和承包地的居民和投資者從社區自治方面可以成為村民，從土地合作方面可以成為新社員。
（2）農村集體土地所有權與建築物所有權分離。農村土地所有權歸村民土地合作社，但農村地面的住宅和其他法人和自然人出資所建建築物歸個人和其他法人所有。
（3）土地資產實物和價值分離。除了已經兩權分離的農民宅基地和農業承包地外，其他建設用地和農業用地所有權與使用權及其實物由村民土地合作社統一管理。農民持有股份，股份既可以在村內轉讓，也可以轉讓給村外居民。這部分土地可以由村民土地合作社向內部村民和外部居民及投資者出租或交易土地的使用財產權。
深化農村各類土地交易方式及其收入分配體制的改革。
（1）允許農村其他建設用地直接交易分配體制改革。集體所有不變，可以在符合規劃和用途管制的前提下，直接進入土地使用財產權交易市場，收入歸農村集體，在集體和農民之間合理分配，政府收取交易稅收。
（2）承包農業用地規劃和用途變更交易分配體制改革。用於城市建設、工商業、行政文教衛、交通水利等用途的農村土地，其集體所有性質不變，直接進入市場交易土地使用財產權，轉讓的農業用地先按照農業用地價格計算的交易收入在承包家庭、集體和政府稅收之間進行分配；扣除第一次按農業用地價格計算的分配後，其余收入再在集體、全體村民和政府稅收間進行分配。
（3）村民宅基地和房屋的交易收入分配體制改革。村民宅基地和房屋的土地集體所有性質不變，由使用財產權擁有者自主交易，其收入在住戶、集體和政府稅收間合理分配。
四、處理好振興鄉村工作中的五大關係
統籌城鄉協調發展，需要正確處理振興鄉村工作中的五大關係。
一是處理好政府與市場發揮各自作用之間的關係。如農村農業的生產、創業和經營，勞動力、資本、技術、土地等要素的配置由市場調節；政府提供農業道路、水利、電力和供排水等基礎設施，提供教育、衛生、公交等公共服務和社會保障，進行土地用途管制和規劃，比如即使是耕地，政府也應當進行用途管制，可以引導但不能違法強製收歸耕地後出租。
二是處理好現在與未來、集中與分散之間的關係。前面已述，從長期來看鄉村人口外流和持續減少使一些村莊收縮和消失，這是一個不可抗拒的規律。因此，需要在投資建設方面平衡現在需要和未來利用之間的關係。多投資補貼民生、鼓勵創業和促進遷移，投資基礎設施要考慮使用規模和時間不會永久這樣的因素。未來一些村莊可能會逐步消失，但是另一部分村莊可能要集中和發展，如交通要道、旅遊景點、文化古村、鄉村集市、特色生產等村莊需要相對加大投資。
三是處理好市場化盤活利用各類鄉村閑置低利用各類土地資源與規劃用途管制、鼓勵創業和發展產業與要素需要組合之間的關係。農村鄉鎮企業衰落轉移、地方基層政府生態環境整治、違建“擴大化”和“一刀切”拆除等，導致鄉村形成了大量的閑置低利用建設用地。因種植糧食等農產品虧損也存在大量顯性和隱性的耕地撂荒，補貼種糧，財政壓力越來越大。因此，建設用地方面，應當通過村民土地合作社交易、入股、出租和抵押等市場機制，調節給各類經濟主體和投資者，以盤活利用建設用地。而對農業用地，應當在實行耕地用途管制的同時，在同一用途之間可以通過交易、出租和入股等方式，實現規模化生產經營，以提高農業生產效率並降低農業成本，減少政府補貼負擔。三年疫情後，一些人口和勞動力向農村回流，鄉村振興也需要中青年人在農村就業、創業和經營，在鄉村發展農業、工業和服務業相融合的產業。然而，目前農村土地是計劃和政府配置最為嚴密的領域，農村勞動力在非農產業和融合產業中就業、創業、投資、建設和經營，基本上得不到建設用地，現代農業用地中對設施建設控制也很僵化。對此，需要清理和改革以形成市場化配置農村土地資源的機制，使向農村回流和在農村創業的勞動力以及外部進入的資本要素能夠得到土地要素，形成農村生產能力的組合。
四是處理好政府投入和社會投入之間的關係。一些必要的鄉村投入，政府必須承擔。但政府對鄉村投入過度，特別是對生產經營直接部署和投入，其不利影響是財政支出負擔大，截留、貪挪和騙補比例高，資金使用效率低。一系列尋租和漏損需要更多額外的行政監督成本，並且成效並不顯著。因此，需要使土地能夠交易，成為資產；土地所有者可以評估、入股或者抵押，得到鄉村各業發展的資本要素。政府鄉鎮和村社會自治組織進行的生產經營投資往往效率很低，可能虧損，最後難以為繼。還是需要經濟主體從事鄉村各類產業的創業、投資、建設和經營等，且應當做到市場化經營、遵紀守法、組合要素、投入生產、風險自擔和合理分配。
五是處理好生態環境整治與零星土地利用、青年勞動力外出與老弱婦勞動力在村之間的關係。從農村的國民產出看，過去農村自產自吃自用的非商品化收入、農村家庭自然非規模化勞動商品化收入很高，後來因農業產品規模化和標準化商品化率提高，前者比率持續下降。然而，前面提到的地方基層政府“擴大化”和“一刀切”生態環境整治、違章建築拆除和手工勞動標準化公司化等，使農村民居房前屋後、院內院外、四荒土地和山間原野，過去農民種植菜果花藥和養殖雞鴨豬羊牛，手工紡編納織、農家釀製等產品，幾乎一掃而光。過去農村雞鳴豬叫、糞便回田、春節宰豬菜等場景已經不在。建議在提出糞便回田、保持水土、保持清潔等要求的同時，放開房前屋後、院前院內和四荒種植菜果花藥，放開雞鴨豬羊牛家庭養殖，鼓勵家庭製作手工產品並銷售。這樣可以充分利用農村老弱婦閑置勞動力資源，將其變成生產力，增加這部分勞動者的收入。
五、農村體制改革與統籌城鄉發展對經濟增長的貢獻
農村集體社會和經濟體制改革對經濟增長的推動作用。一方面，會使人口勞動力向城市化、工業化、就業機會多、生產率高和收入水準不低的區域和產業持續流動；另一方面，新的社會主義農村集體所有製體制能夠與市場經濟運行相耦合，盤活大量閑置和低利用的農村勞動力和土地房屋等要素和資產。這將會成為將經濟穩定增長和支撐在合理區間的強勁動能。
如果未來15年經濟平均增長5.5%，其中總體制改革獲得年均3.3%的增長，則農村各項經濟體制改革獲得的新經濟增長部分將佔總經濟增長的40%左右，佔總改革新增長動力的70%左右。東北財經大學國民經濟工程實驗室從生產和需求兩方面進行仿真測算，如果深化農村經濟體制改革，加快人口遷移和勞動力流動，則推進人口市民化水準和勞動力農業比率從扭曲值向標準值靠近。供給方面，農村經營性建設用地進行盤活優化利用、農業用地規模生產收益率提高、農村宅基地和房屋資產化零到市場價值溢值等，成為三大生產能。需求方面，農村人口及其不斷市民化獲得比較高收入、農村土地創業獲得經營就業收入、農業獲得生產率提高收入、土地房屋市場化獲得財產性收入、土地房屋市場化獲得交易收入等，增強居民消費支出潛能。二者均衡，在供需兩側形成年均2.3%左右的新增長動力。
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(本文作者介紹：東北財經大學國民經濟工程實驗室主任)
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