學前教育納入義務教育還不具備現實條件

2019年秋季學期起，法國將學前教育正式納入義務教育。中國對學前教育納入義務教育的呼聲也持續高漲。

日前，十三屆全國人大常委會第十二次會議聽取並審議了國務院關於學前教育事業改革和發展情況的報告，與會人員再度提出“把義務教育向前延長3年”。

全國人大常委會委員蔡昉指出，國家對學前教育的公共投入不足，目前佔財政性教育投入比例偏少，這和我們一個相對龐大的學前教育適齡兒童相比非常不匹配。

蔡昉強調，如果我們把學前教育和義務教育階段的孩子作一個比較，從人口上看，學前教育這部分孩子的人數大致相當於義務教育階段人口的25%到30%，但是學前教育得到的財政教育投入不及義務教育的十分之一。也就是說，很大的人口群體得到的財政教育投入是相對小的，是不匹配的。

據此他建議：“學前教育應該是政府買單，而且賦予最高的優先順序。最好的辦法是把學前教育納入義務教育階段，即把義務教育向前延長3年。按照現在義務教育的同等辦法，就可以解決學前教育發展中諸多的矛盾，這在理論上、經驗上是有依據的。”

此前，全國人大代表李光宇也曾連續三年呼籲將學前教育納入義務教育。

李光宇在2018年的全國兩會期間提出，“幼兒園入園難、入園貴的根本原因是優質的學前教育資源太少，太搶手。只有把學前教育納入義務教育範圍，大幅提升國家對學前教育的財政性經費投入，才能從根本上破解這一難題。”

西華師范大學教育學院教授馮文全認為，“世界各國為了進一步提升國民素質、保障教育公平，都在致力於積極施行免費學前教育，而‘免費性’是義務教育最根本特性，是實現義務教育化的核心內容。將學前教育納入義務教育，有利於更好地體現學前教育的公益性。”

“同時，將學前教育納入義務教育有助於使城鄉學前教育趨於一致，幫助所有適齡兒童平等享受到受教育的機會，且可以較好地保證教育質量。”馮文全稱。

但在2018年11月，官方曾明確表態，學前教育納入義務教育還不具備現實條件。教育部基礎教育司司長呂玉剛在新聞發布會上表示，“《義務教育法》隻規定了學校實行九年義務教育，必須堅持法律規定。另外，從中國基本國情出發，現在學前教育進入義務教育還不具備現實條件。”

實際上，學界對學前教育納入義務教育也仍存質疑。

“學前教育與義務教育的服務屬性不同，給各級政府履行學前教育服務供給中的主要責任帶來了更複雜的公共政策問題。”北京師范大學教育學部教授曾曉東告訴界面新聞，為了解決這些公共政策問題，一條路是提高學前教育服務的保障程度，使其可以參照義務教育的公共政策來實施。另一條路是直面學前教育獨特的政策問題，靠改革來保障事業發展。

“顯然，後者的技術難度非常大，改革的專業性要求更高。之所以有希望學前教育納入義務教育這樣的聲音，更多的是一種功利主義作祟。”曾曉東稱。

北京師范大學教授劉焱則曾在全國兩會期間提出，“免費與義務教育是兩回事，不應該混為一談，即便把學前三年教育納入義務教育，也不一定能真正解決入園難、入園貴的問題。”

多位學者表示，目前學前教育仍然處於“補短板”的階段，還不是“納義務”。當務之急是從頂層設計上建立學前教育發展的長效機制，保障政府對學前教育的投入力度。

據財新網此前報導，2016年，教育部綜合改革司曾針對基礎教育的免費是否應該延伸的問題，在北師大召開過一場研討會。參加研討會的有多地的省、市、縣教育部門領導。會上，多地教育部門領導談及，學前教育若實行免費面臨較大的財政壓力。

這背後的一個現實是：儘管學前教育投入經費近年來有所增加，但中國的學前教育投入比仍遠低於世界發達國家水準。

據媒體報導，挪威政府每年投入GDP的2%用於0-6歲幼兒教育，幼兒園將80%的經費用於支付教師工資；中國在3-6歲的學前教育投入相當於僅佔GDP的不到0.3%，其中還包括大量非財政性經費。

“現行財政投入機制的確難為學前教育納入義務教育提供有力保障。”東北師范大學教育學部教授嚴仲連表示，目前的學前教育財政投入體制中，地方政府是發展學前教育的責任主體，而中央財政則主要采取“以獎代補”的方式，通過設立專項資金來支持地方學前教育發展。事實上，我國大部分省份採用的是“以縣為主”的財政分擔與管理模式。

嚴仲連認為，基於目前的學前教育學製，將學前教育納入義務教育將對地方財政帶來一定挑戰，如財政保障體制、財政分配體制、財政監督制度明顯不適應。

他以山東省廣饒縣的基本質量為標準舉例稱，“學前一年義務教育的生均經費為2777.65元。也就是說，政府至少需要拿出424億元才能實現基本質量下的學前一年義務教育。若三年全部納入義務教育範疇，政府則每年至少需要1125億元的財政投入。”

“一定的財政投入是發展學前教育的根本保障，由於地方政府的財政投入沒有到位，我國部分地方的公辦園已經產生了問題。在這樣的背景下，如果普及學前義務教育，會導致地方政府財政運營更加緊張。”嚴仲連稱。

他建議，要發展學前教育，還需地方政府確保一定比例的財政投入，同時應保證質量。“理想的情況是有一種低成本的高質量幼兒園，但高質量的幼兒園目前還主要依賴高成本，所以要想達到理想情況，還是需要邁過財政投入這道坎。”

對此，馮文全則認為，“目前我國經濟水準穩步增長，但我國幅員遼闊、且因經濟發展水準、物價水準、地理分布等存在差異，短時間內全面普及學前義務教育的實施難度較大，可以像普及九年製義務教育那樣，優先考慮以中西部以及偏遠地區作為試點部門，之後再慢慢異塵餘生全國。”