盤和林：政府投資條例將有效緩解地方政府債務風險

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導讀

5月5日，國務院總理李克強簽署國務院令，正式公布了《政府投資條例》，自2019年7月1日起施行。總的來說，其頒布順應了現實需要，是針對當前政府投資存在的問題的一劑良方。

本文作者系盤古智庫高級研究員、財政部中國財政科學研究院博士後盤和林，文章來源於“中青評論”公眾號，原標題為“完善制度 約束‘拍腦袋’式的政府投資”。

5月5日，國務院總理李克強簽署國務院令，正式公布了《政府投資條例》（一下簡稱條例），自2019年7月1日起施行。《條例》包括總則、政府投資決策、政府投資年度計劃、政府投資項目實施、監督管理、法律責任和附則等七部分內容。

長期以來，地方政府尤其強調經濟建設，但是由於事權與財權不對稱等客觀因素以及官員在政治錦標賽體制下謀求晉升等主觀因素的存在，地方政府投資往往存在投資規模偏大、投資結構失衡、投資決策過於主觀隨意以及融資渠道單一等問題。

其實早在2010年，國務院法制辦公室就公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，並向社會征求意見，但此後便沒有了下文。直到最近兩年，防範和化解政府性債務風險的迫切性愈加凸顯，中央對此高度重視，促使了《政府投資條例》的立法工作迅速提上日程。

從《條例》的具體內容來看，其對政府投資相關問題做出了相當全面的規定，而規範政府投資行為是制定《條例》的主要目的之一。從內容來看，《條例》主要從控制政府投資資金來源、規範和優化政府投資決策程序、嚴格實施監督管理等幾個方面來對政府投資行為進行規範。

從控制政府投資資金來源來看，《條例》所規定的政府投資所使用的資金來源包括：財政預算內投資基金、各類專項建設基金、國家主權外債資金和其他政府性資金。與2010年公布的征求意見稿相比，範圍有所縮小。

針對實際投資往往大於概算投資的問題，《條例》進一步突出了投資概算的“依據”地位。《條例》明確指出，經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。如果初步設計提出的投資概算超過經核定批準的可行性報告提出的投資估算10%的，項目部門應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目部門重新報送可行性研究報告。

此外，《條例》明確規定，有關部門不得違法違規舉債籌措政府投資所需資金，政府年度計劃中應當明確建設資金及其來源，並且確保政府投資項目資金落實到位，不得由施工部門墊資建設。後者在實際中層出不窮，不僅增加了地方政府的隱性債務，而且還可能會導致施工部門拖欠農民工工資的社會問題。

不難看出，縮小資金來源和提高概算約束力，都是要從源頭上對政府投資規模進行控制，尤其是概算約束力的大幅提高，可以有效避免政府投資盲目擴張規模，進而導致要麽工程爛尾浪費資金資源，要麽綁架地方財政的問題。

從規範和優化政府投資決策程序來看，《條例》著重強調要進一步規範政府投資項目審批制度。首先是要求項目部門應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規定的要求，並對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。對於重大政府投資項目應當履行中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。

程序的完善將對“拍腦袋”政府投資項目的倉促上馬形成有力的製約，而專業機構和專家在項目決策中地位的提高，也有利於更加全面地對項目進行評估，摸準排查其中可能存在的盲點和問題，提高項目的質量和成功率，更好地實現項目的既定目標。

從嚴格實施監督管理來看，《條例》明確了主管部門的主體責任，投資主管部門和依法負有監督管理職責的其他部門應當采取現場檢測、現場核查等方式加強對項目實施情況的監督檢查；《條例》還強調了主管部門之間應當建立項目信息共享機制，通過在線平台實現信息共享。

主管部門以現場檢測和現場核查的方式對項目監督檢查，可以掌握關於項目的第一手信息，對項目的實際情況有一個更加真切的把握，由此監督管理的有效性也將得以加強；而主管部門之間的信息共享則可以避免九龍治水、信息孤島問題的產生，各主管部門之間溝通的通暢，也能進一步提高監督管理的效率和質量。

總的來說，《條例》的頒布順應了現實需要，是針對當前政府投資存在的問題的一劑良方。只要將其切實付諸實踐，就不僅可以提高政府投資效益、規範政府投資行為，而且可以在此基礎上有效緩解地方政府債務風險，充分發揮政府投資作用進而激發社會投資活力，有力推動投融資體制深化改革。

文章來源於“中青評論”公眾號

圖文編輯：蔡君怡