財政部官員:遏製隱性債務增量 構建金融風險防火牆

　　財政部官員再獻策：遏製隱性債務增量，構建財政/金融風險“防火牆”

　　來源：金羊毛工作坊

　　導讀：面對35兆地方隱性債務化解壓力，腫麽辦？

　　財政部官員撰文——如何更加有效地強化地方政府債務監督，防範隱性債務風險？一個可行的方式就是把穿透式監管貫穿於地方政府債務監督全過程。運用好穿透式監管理念和手段，有助於打擊地方政府違法違規舉債行為，遏製隱性債務增量，及時識別潛在風險，構建財政風險與金融風險“防火牆”，堅決打好防範和化解重大風險攻堅戰。

　　把穿透式監管貫穿於地方政府債務監督全過程

　　來   源：財政部網站

　　作者：肖翔（湖南專員辦黨組書記、監察專員）

　　當前，地方政府債務風險總體可控，但部分地區違法違規或變相舉債融資形成的隱性債務問題突出，已經成為我國經濟社會發展的重大風險隱患。在2017年召開的全國金融工作會議上，習明確提出“要把主動防範化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防範，早識別、早預警、早發現、早處置”。

　　如何更加有效地強化地方政府債務監督，防範隱性債務風險？一個可行的方式就是把穿透式監管貫穿於地方政府債務監督全過程。運用好穿透式監管理念和手段，有助於打擊地方政府違法違規舉債行為，遏製隱性債務增量，及時識別潛在風險，構建財政風險與金融風險“防火牆”，堅決打好防範和化解重大風險攻堅戰。

　　一對地方政府債務實行高效監督需要穿透式監管

　　“穿透”是一種監管理念，其理論來源於功能監管和行為監管。穿透式監管的目的在於刺穿表象發現背後真相，再根據真實關係及其實質內容，確定應當適用的法律並實施有效監管。

　　對地方政府債務實施穿透式監管，就是穿透繁雜的各類舉債主體、舉債管道、產品形式，掌握政府舉債的實質和實際影響。近年來，隨著地方政府債務管理制度日趨完善，監管問責持續高壓態勢，地方政府違法違規融資舉債方式更加隱蔽，花樣不斷翻新，實行穿透監管勢在必行。黨中央、國務院有關檔案和財政部財金〔2018〕23號文明確提出對地方政府債務監督要“實行穿透式監管”。

　　（一）防範系統風險的需要

　　近年來，地方政府為繞開監管，以融資平台公司或國有企業作為舉債主體，違法違規或變相舉債融資，掩蓋真實的增信方式以及資金實際用途和流向，形成了巨額地方政府隱性債務，風險不斷累積，一定程度影響到我國經濟向高品質發展階段轉變，影響到全面建成小康社會。

　　更為嚴重的是，地方政府、財政部門以及相關監管機構對地方政府性債務規模，特別是隱性債務實際規模缺乏真實數據掌握，加之各種數據口徑千差萬別，嚴重影響到地方政府債務管理政策的制定和實施。實行穿透式監管，透過五花八門的舉債形式，精準施策，有利於增強地方政府債務監督的有效性，遏製隱性債務增量，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

　　（二）厘清債務邊界的需要

　　當前地方政府債務猶如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務，隱性債務的危害不言自明。實行穿透式監管，貫徹“實質重於形式”原則，刺穿隱性債務的市場化外衣，識別出最後風險收益承擔主體。

　　在此基礎上，準確劃分企業債務和政府債務，明確債務歸屬，摸清債務底數，阻斷將融資平台公司等企業債務推給政府的管道，打消地方政府認為中央政府會救助、金融機構認為政府會兜底的“幻覺”，促使地方政府逐步實現舉債規模與償債能力相匹配，建立起內生的舉債約束機制。

　　（三）用好債務資金的需要

　　防控地方政府債務風險，短期看是遏製隱性債務增量，保持好債務規模與償債能力之間的平衡；而從中長期看，關鍵是用好債務資金。實行穿透式監管，掌握地方政府債務資金的真實流向和實際用途，識別出“好的杠杆”和“壞的杠杆”，施以適當的激勵和引導措施，督促地方政府將債務資金切實用於基礎設施領域補短板，同時千方百計化解存量債務。

　　（四）規避監管盲點的需要

　　穿透式監管下，舉債的形式不再重要，監管細化到地方政府或融資平台公司的每一步行為，並為之找到相應的“負面清單”，有助於迅速識別地方政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作、政府購買服務，以及其他融資創新模式中是否存在違規行為，增大了被查處的可能，增加了地方政府違規成本，能一定程度抑製地方政府隱性債務規模擴張。

　　同時，穿透式監管下，資訊在地方政府、融資平台公司和金融機構之間是透明的，金融機構的行為變得更審慎，地方政府舉債的市場約束將變的更有力。

　　二對地方政府債務實行穿透式監管的方法和手段

　　（一）決策環節

　　地方政府違法違規或變相融資舉債與當地的經濟發展模式和預算管理密切相關。實行穿透式監管，就是要硬化財政預算約束，確保政府投資與當地經濟發展水準、財力狀況相適應，從源頭抑製地方政府過渡舉債搞建設、謀政績的衝動。

　　監管實踐中，項目方面重點核查新上馬政府建設投資項目是否充分開展財政承受能力評估論證，是否存在形象工程、政績工程；

　　項目投資概算及概算調整是否制定資金平衡方案，是否嚴格評估項目現金流和收益情況，依法合規落實各項資金來源和償債責任，明確資金來源和制定融資平衡方案；

　　涉及財政資金安排的項目是否明確分年度財政資金安排，依法納入預算管理；涉及舉債融資的重大項目，是否按規定報同級人大及其常委會審查批準。

　　融資方面重點核查地方政府是否存在通過下達融資計劃與重點項目建設計劃、年度績效考核、會議紀要、長官批示等形式要求或決定企業為政府融資的情形。

　　（二）舉借環節

　　地方政府違法違規舉債行為集中於舉借環節，但是隨著監管的日趨嚴格，舉借環節違法違規行為更加間接、隱蔽，地方政府和金融機構更多是利用政策打“擦邊球”，通過包裝以實現表面合規。

　　實行穿透式監管，就是將債務舉借環節按照關鍵要素分解，逐一考查每一行為的合規性。

　　具體包括：項目合規性，即核查項目手續是否完備，是否屬於國家禁止建設範圍，項目融資舉債是否經過批準。

　　資本金合規性，即核實項目資本金是否到位，是否存在以債務資金作為項目資本金的情況；對資本金的核查，至少應穿透兩層。

　　現金流合規性，即核實舉債主體經營收入來源的合規性，分析來源於政府的補貼收入、代建收入、土地出讓收入等是否符合政策規定，是否存在政府超越權限或虛構應付（收）账款合約、出具應收账款或代建收入確認函等方式配合融資平台等虛增主營業務收入情況。

　　擔保方式合規性，即通過分析擔保合約、抵押合約以及地方政府和金融機構的批準檔案，核查是否存在地方政府及部門違規出具承諾函、安慰函等，是否承諾社會資本放的投資本金和保底收益，是否利用或虛構政府購買服務合約變相擔保，是否承諾以預期土地收入作為還款來源，是否通過公立學校、公立醫院等提供擔保的情況。

　　資訊披露合規性，即規範地方國有企業融資資訊披露，嚴禁與地方政府信用掛鉤的不適當資訊披露。此外，需密切關注地方政府融資創新，並查處地方政府以建設移交方式舉債或以委託代建等名義變相舉債。

　　（三）使用環節

　　地方政府舉借債務依法用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。實行穿透式監管，就是通過跟蹤資金流向，確定最終用途，是用於政府公益性項目建設，還是存量政府債務與隱性債務還本付息，或是國有企業的經營性項目。

　　在此基礎上，一方面厘清政府債務與企業債務的邊界，準確統計存量政府債務與隱性債務規模，精確風險預警，指導債務風險過高地區進行財政重整。

　　另一方面識別“壞的杠杆”，引導地方政府將債務資金切實用於補短板。從資金端入手，層層跟蹤資金流向，落實債務資金的最後用途，是否存在資金空轉回流用於還本付息或挪用於政府公益性項目情形。從項目端入手，追蹤項目建設資金來源，分析項目籌資過程中是否存在違法違規行為。

　　（四）償還環節

　　地方政府債務還本付息應分類納入財政預算管理。實行穿透式監管，就是倒查還本付息資金來源，通過分析其合規性，以最終判定是否為隱性債務。

　　主要核查償債資金是否為財政資金，相關程式是否符合《預算法》和地方政府債務管理相關規定的要求，是否存在為沒有預算、沒有協定向國有企業撥付資金的情況；分析地方政府年度利息支出與地方財政收入的比例，是否存在舉債付息的情況；是否存在將企業債務推給政府償還情況。

　　（五）追責環節

　　地方政府適度依法舉債集中用於城市基礎設施和公共設施建設，符合代際公平原則，有利於落後地區趕超發展，甚至實現“彎道超車”，但是不顧本地區資源稟賦過度超前舉債則會透支地區發展潛力，形成大量重複投資和過剩產能。

　　實行穿透式監管，就是落實全國金融工作會議“倒查責任、終身問責”要求，杜絕“為了局部利益損害全局利益、為了一時利益損害長遠利益”的短期行為。通過對違法違規舉債行為的分解，明確每一環節直接責任和長官責任，防止責任推諉和金蟬脫殼，確保“權、責、利”相統一，從根本上製約地方政府主要官員任性胡來。同時，讓金融機構的推波助瀾承擔相應代價，增強政府違法違規舉債的市場約束。

　　穿透式監管實際應用中，更多的可能是越過中間環節，直接聚焦項目與融資決策、資金最終用途和實際還款資金來源，判定地方政府是否仍在違法違規新增地方政府隱性債務。

　　三幾點建議

　　目前，穿透式監管尚未形成系統的理論和操作框架，監管實踐中仍處於摸索階段。如何為將穿透式監管落到實處，建議：

　　（一）加強監管協同，建立聯合監管機制。地方政府債務監督不只是財政部門一家的事，需要地方政府和各職能部門通力協作，建立聯合監管機制，這是實行穿透式監管的基礎。為此，各部門要統一監管口徑和制度要求，消除政策規定相互矛盾、打架的問題，破除穿透式監管的法律障礙；同時，加強監管協同，確保監管目標和監管行動基本一致，消弭監管套利太空。

　　（二）夯實監管基礎，建立綜合統計和監測系統。穿透式監管的前提是資訊獲取的便利性和透明度。我國地方政府隱性債務規模膨脹的核心原因之一是統計監測機制未建立，當前地方政府隱性債務的資訊分散於各個主體，資訊割裂降低了地方政府、融資平台公司和金融機構被查的風險，助長了違法違規行為。

　　為此，應加快推進建立跨部門的數據監控和共享平台，確保各參與主體及時獲取數據，客觀評價地方政府債務風險水準，增強地方政府舉債的內外部約束。

　　（三）控制監管成本，合理確定穿透層級和監管對象。穿透式監管固然有助於提高地方政府債務監督的有效性，但是地方政府債務舉債筆數巨大，加之部分嵌套融資產品結構複雜，對每一筆都進行穿透分析成本巨大，財力物力人力都是當前監管部門所不能承受的，過度的穿透監管反而會降低監管效率。

　　實際操作中應平衡好監管成本和監管效率之間的關係，合理確定穿透層級和穿透監管對象，重點應對存在較大隱性風險，或者創新性的模式開展穿透監管，及早識別地方政府違法違規舉債新苗頭、新趨勢。

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責任編輯：李鋒