管網改革虛實 如何理清千頭萬緒？

　　管網改革虛實

　　來源：能源雜誌

　　‘管網改革’

　　國家管網公司的成立已是板上釘釘的事實；但除此以外，有關管網改革的諸多細節尚在務虛之中。一個數千億元的資產重組難題，如何理清千頭萬緒？

　　三大石油公司的管道資產將被拆分組建國家管網公司的消息，早已不是什麽新鮮事；只是這一次，成立的消息顯得更加真切，並有望在今年底冬季用氣高峰前發布。

　　根據外媒報導，國家管網公司成立將分為三步走：第一步，中石油、中石化及中海油把旗下管道資產及員工剝離，轉移至新公司，再按各自管道資產的估值厘定新公司的股權比例，預計新公司估值約3000億至5000億元；第二步，新管網公司獲注入資產後，擬引入約50%社會資本，包括國家投資基金及民營資本，新資金將用於擴建管網；最後，新管網公司尋求上市。

　　去年9月，就曾有中石油內部人士表示，國家管道公司成立的初步方案可能於2018年頒布，但在當時並未得到任何相關方面的承認。此次所披露計劃之詳細，增加了傳聞的可信度，國家管網公司成立一事似乎終於不再是鏡中花水中月。

　　一位中石油管道公司系統人士近期向《能源》記者透露說：“國家管網公司成立的事情是板上釘釘的，但是具體成立時間和方案現在還是未知。”

　　的確，記者在多方求證過程中發現，除了國家管網公司成立一事確有其實，再未得到其他更進一步的消息。有關管網改革的更多細節，依舊隻停留在業界的猜測和討論中。不過，從國家管網公司成立的信號中，我們進一步看清了油氣領域改革的方向。我們與業內專家和有關企業就有關管網改革的諸多議論進行了交流，一探管網改革虛實。

　　獨立的號角

　　管網獨立的想法由來已久，從經濟學的角度講，自然壟斷的管道如果不獨立，就難以建立起所謂的市場。管道獨立於消費方和供應方，已是國際慣例。

　　根據“管住中間，放開兩頭”的能源體制改革思路，代表“中間”部分的管網，獨立出來是油氣改革的必經之路。“如果管道部分不改革，油氣市場化就是空話。”對外經濟貿易大學一帶一路能源貿易與發展研究中心主任董秀成告訴《能源》記者。

　　追溯到2013年，國家就已有管網分離的設想。在當時由國務院發展研究中心課題組制定的“383”改革方案中，提出將石油天然氣管網業務從上中下遊一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若乾家油氣管網公司，並建立對油氣管網的政府監管機制。

　　而真正看到國家管網公司這一想法落地的跡象，則是在去年5月，國務院下發《關於深化石油天然氣體制改革的若乾意見》，其中明確提出了實現國有大型油氣企業管輸和銷售分開，並將油氣乾線管道、省內和省際管網向第三方市場主體公平開放的兩大目標。

　　管網獨立的設想早已有之，為何幾年來一直隻聞其聲，不見其實？

　　“管網獨立，一定是要管網發展到一定程度，並不是大家說開始做就能做成的。”北京世創油氣谘詢公司董事長楊建紅（原中石油規劃總院管道所所長）向記者解釋道，早期國內管網公司就是白紙一張，管道不發達，即使成立國家管網公司也起不到實際作用。

　　管網發展前期，管道部分在石油公司的資產地位較低，即使收購難度不大，成立新管網公司的資金來源也是一大問題。管道如何建設，如何協調……這些有關成立方案的具體細節需要更多地被討論。

　　自然壟斷的油氣公司都是捆綁式運作，一體化經營的企業會更有建設管道的熱情。也正因如此，這幾年間，國內的管道裡程數發展已經具有一定規模，全國性的管道網絡雛形漸漸形成。

　　不過，目前的現實情況是，國內管道建設依然嚴重滯後於產業發展速度，建設能力遠遠不能支撐起未來天然氣作為主體能源的地位。

　　公開數據顯示，截至2017年底，我國建成運行的長輸天然氣管線總裡程達到7.4萬公里，而與我國幅員相似的美國州際管道裡程長達50萬公里。乾線管道密度只有7.3米/平方公里，互聯互通程度非常低。

　　而成立國家管網公司，首要任務就是要解決天然氣管網的互聯互通和管道建設滯後的問題。時至今日，國家實質性推進新的管網公司的成立時機相對較成熟，具有重要的現實意義。

　　中海油研究總院規劃研究院綜合規劃資深工程師許江風告訴《能源》記者：“成立國家管網公司後，可以打破上中下遊一體化壟斷，全面開放共享管網。同時增強全國調氣能力，降低管網輸送中間物流成本。”

　　此前業界普遍認為，管網分離一直沒有實質性的推進，與“三桶油”及有意願進入油氣領域的企業之間的博弈脫離不了關係。

　　“國家成立管網公司的目的是體現公平、透明和提高效率，但是目前管道對於石油公司來說是優良資產，所以管網公司若成立，對石油公司的影響大，可以說主觀上是不願意的，這個是可以理解的。”楊建紅表示，成立國家管網公司，最根本的是使天然氣的體系機制發生了變化，“三桶油”的話語權被弱化一定是趨勢。

　　“三桶油”的處境

　　管網獨立意味著打破壟斷企業的一體化經營，三大石油公司無疑會受到極大的影響。

　　中國現有的油氣長輸管網主要由中石油、中石化、中海油三家擁有。其中，中石油在國內的油氣管道中佔比最大，擁有全國70%的原油管道和80%的天然氣管道；其次中石化約佔10%-15%；之後是中海油，佔比較小，主要是海上管道。

　　“天然氣業務對基礎設施的依賴性比較強，可以說誰擁有了基礎設施，誰就擁有了市場。”楊建紅說。

　　管道對於“三桶油”來說，不僅是資產，更是優質資產。2015年，針對讓中石化和中石油的原油與天然氣管道輸送業務獨立的設想，海外機構分析師估計，這類業務的資產價值至多可達300億美元。但是當時業內人士分析，這一部分的資產價值遠不止如此。

　　公開數據顯示，截至2017年，中國石油天然氣與管道板塊的總資產5192億元，板塊淨資產3992億元，息稅前利潤500億元（進口氣的虧損不承擔）。管道資產能為“三桶油”帶來極可觀的收益，根據中石油2017年年報，其天然氣與管道板塊年度營業額達人民幣2957.86億元。

　　而隨著管道資產剝離和引資上市，也將會帶來中石油和中石化旗下管道資產的價值重估。成立國家管網公司，對“三桶油”，尤其是中石油而言，最直接的影響就是拿走了這部分重要的優質資產。

　　不過油氣改革作為國家意志，業界已經達成了管網分離的共識，“三桶油”也只能順勢而為。

　　時至今日，在《能源》記者了解的過程中，石油公司內部人士表示會積極推進國家管網公司成立一事，順應改革的需要。事實上，近年來“三桶油”在這方面已有實際作為，為管網分離提供了現實基礎。

　　以中石油為例，在2015年以來，中石油積極推進整合東部管道、管道聯合及西北聯合主要是西氣東輸一、二、三線的管道資產。並通過下屬公司中石油管道有限責任公司，收購中石油東部管道有限公司、中石油管道聯合有限公司和中石油西北聯合管道有限責任公司全部股權，組建了統一的管道資產管理運營及投融資平台。相關方面表示：“管道整合更多是為以後油氣管網獨立鋪路，將逐漸脫離中石油。”

　　中石油在2015年注冊成立了中國石油管道有限責任公司，持有其72.26%股份。目前，其已經實現天然氣管道與銷售的分離，除管道公司外，另成立了專注於銷售的中石油天然氣銷售公司。

　　從基礎設施的使用上來看，管網獨立對“三桶油”而言並不是毫無裨益。舉例來講，西氣東輸的管線基本上輸送的都是中石油的天然氣，如果中石化在哈薩克有氣田，想要借助中石油的管道輸回國內很難。

　　“三桶油”在管網改革中發揮的作用十分關鍵。許江風認為：“組建國家油氣管網公司，並沒有對三桶油和其他管道資產利益造成損害，而是將大家擰成一股繩，加快中國油氣管道建設步伐。”

　　許江風建議，“三桶油”作為行業龍頭應該貫徹執行國家制定的低碳綠色發展理念，將天然氣產業鏈作為投資的重中之重，除加大本土天然氣田勘探開發投資外，還要加大天然氣地下儲庫和LNG接收站投資規模。

　　誰是受益者？

　　“從發展來看，整個社會都是管網改革的受益者。”楊建紅告訴《能源》記者，管網獨立有利於活躍市場，刺激社會資本投資的熱情，推進天然氣市場化。

　　一方面，壟斷價格較高，掌握管道的“三桶油”擁有絕對話語權。目前國內的市場情況是：天然氣產業鏈的下遊還是多以民營企業為主，但這些企業沒有議價的權利。

　　一位民營城燃公司負責人向《能源》記者表示：“市場內‘三桶油’既是玩家又是裁判員，很難做到公允地競爭。”

　　另一方面，管道以前在捆綁銷售的時候對市場依賴性比較強。通常管道的運營是專線專用、專線專營，即便在管輸能力或者儲存能力有余量的時候，也不會向社會開放，固定資產利用效率極低。

　　業內權威專家普遍認為，做天然氣基礎設施需要解決三個問題，即所有權、經營權和使用權的問題。混合所有製解決了其所有權問題，一旦成立國家管網公司，向第三方開放，就會解決天然氣基礎設施的使用權問題，同時也會提高大型基礎設施的使用效率。

　　管網獨立後，最直接受益的主體則要屬民營企業。對這些企業來講，直觀的好處就是有望使用長輸管線，這在過去是沒有辦法想象的。此外，民營企業的管輸成本將變得可控，甚至降低。毋庸置疑的是，管網改革管住了“中間”，能夠促進了上、下“兩頭”的靈活性。

　　“國家管網公司的成立將上、下遊‘兩頭’的活力釋放出來了，下遊用氣方可以與上遊的生產方洽談。”上述城燃公司負責人解釋道，以往是中石油將自己的氣賣給中石油管道公司，管道公司賣給省網公司，省網公司再賣給城燃公司這樣的順序，但是一旦國家管住了中間，下遊消費方就可以直接向上遊供貨方採購，中間付給國家管網公司一個合理的管輸費用就可以。民營企業肯定是受益者，至於受益到什麽程度，還要看後續的方案細則。

　　在有關於管網改革的爭論中，其中一種說法是管網獨立將不利於管道建設。這種說法建立在將管道建設倚賴於“三桶油”等國有企業的基礎上，而目前看來，管網獨立向第三方開放後，將會吸引更多社會資本進入天然氣產業，一定程度上會激發第三方建設管道的熱情。

　　根據國家發改委、國家能源局聯合發布的《中長期油氣管網規劃》，到2025年，全國油氣管網規模要達到24萬公里，天然氣主乾管道要達到16.3萬公里；根據《天然氣發展十三五規劃》，截至2020年國內天然氣消費量將達到3137億立方米，複合增長率為9.7%。想要達成這些目標，組建國家管網公司以提高建設能力和用氣量就顯得尤為重要。

　　社會受益的另一個表現則體現在天然氣價格方面，董秀成認為，管道公司成立以後，將來天然氣價格改革的方向最後會是由市場競爭來決定價格。

　　“當下門站價格是由發改委來定，可以允許一定比例的上下浮動，但不允許突破，將來會是競價模式，”董秀成表示，“將自然壟斷的環節拿出來，讓企業去競爭，這就是管網改革的目的，而市場化競爭的受益者一定是整個社會。”

　　複雜的資產重組

　　“細則沒有出來之前，一切都是存疑的。”多位接受《能源》記者採訪的業內人士皆認為，雖然管網分離的趨勢已成共識，但從目前情況來看，後續的落地依然不容易。

　　僅剝離資產這第一步，就問題重重。以中石油為例，其管道資產除了一部分在股份公司之外，還有部分是在香港上市的昆侖能源裡面。要從上市公司將一部分資產剝離出來，意味著做資產減值，如何對境外投資者解釋，也是一個操作上的問題。

　　“這種情況增加了資產重組的複雜性，涉及到一系列法律問題。”董秀成表示。

　　從操作角度講，中石油集團公司作為上市公司的股東，所剝離資產不可能無償劃撥到新的管網公司，一定是其向上市公司購買，以給其他股東交待。這就需要為這部分資產做合理的估值，同時涉及到交易的設計問題，而且交易的體量規模較大。

　　對此，董秀成表示，這不是一個死結。因為資產結構複雜就不剝離是不可能的，國家推進此事會按需要的程式進行。

　　管道通常分為三個部分，一部分是主乾管道，主要在“三桶油”手裡面。另外是地方管道，還有是城市城燃部分。此次改革的重點還是在主乾管道，但是國家管網公司成立後還會遇到一系列問題，其中之一就是主乾管道和地方管道的銜接問題。

　　“三桶油”前期的阻力已經被解決，但是國家管網公司成立後很可能會面對來自地方的阻力。管網最大的問題就在於它的運輸功能，而在運輸過程中，一定會存在地方控制的一些關鍵線路，這部分可能會受地方掣肘。楊建紅告訴記者：“為了進一步提高管道效率，實現無障礙的靈活調度，國家管網公司一定要解決這些‘腸梗阻’問題，而解決這些問題就難免會觸動到地方利益。”

　　“過去管道公司可以買氣賣氣賺差價，新的管道公司成立後，一定是不允許做買賣交易的，地方管道公司也同樣。”董秀成說。

　　早先陝西的天然氣管網曾向第三方開放，但是後續調研發現，掌握陝西全部省級天然氣管網的陝西燃氣集團，最後僅向中石油長慶公司以及陝西延長石油下屬的三家企業開放了天然氣管道業務，並沒有向其他企業開放使用。國家管網公司會對地方管網如何處理尚不得而知，不過即使新的管網公司成立，部分地方管網向第三方開放也沒有想象中容易。

　　存疑的部分不僅只有地方管網，“如果不把LNG接收站納入這部分，以後還是會出現矛盾嗎，”許江風提到，“由於LNG接收站和儲氣庫離開管網體系，都不可能有大的作為，管住了國家管網，也就管住的接收站和儲氣庫，不開放共享就沒有存儲氣化氣量，就不能獲得穩定的盈利。”

　　管網改革是一項系統工程，楊建紅告訴記者，“對於天然氣運營者而言，一體化運營是最理想的。然而國家管網公司成立切開了產業鏈，之後上中下遊如何來協調，誰來協調，產運儲銷方案細則如何制定……．都是需要提前思考的問題。”

責任編輯：陳合群