作者 | 中國油氣產業智庫聯盟專家 劉滿平
3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議強調，要推動石油天然氣管網運營機制改革，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司（下稱國家管網公司）。
對於油氣尤其是天然氣產業來說，管網起著非常重要的作用，可以說“管網決定市場範圍、管網決定發展空間”。因此，組建國家管網公司將是近年來天然氣體制改革中最為重大和根本性的改革措施之一，勢必對中國天然氣市場帶來深遠的影響。
中國天然氣管網發展現狀和運營機制
天然氣管網主要包括長輸管網（跨省長輸管網、省內長輸管網）、跨省支乾管網、配氣管網等。即將組建的國家管網公司主要包括長輸管網。
2004年，西氣東輸一線工程正式投產，拉開了中國全面應用天然氣的大幕，天然氣消費量年均增速超過16%。
與此同時，天然氣管網建設也進入了一個快速發展的階段。截至2018年底，中國建成運行的長輸天然氣管線總裡程7.6萬公里，已初步建成以陝京一線、陝京二線、陝京三線、西氣東輸一線、西氣東輸二線、西氣東輸三線、川氣東送等為主乾線，以冀寧線、淮武線、蘭銀線、中貴線等為聯絡線的國家主乾管網，乾線管網總輸氣能力超過2800億立方米/年。
天然氣管網已經形成常規和非常規國產氣、陸上進口管道氣、海上進口LNG等多氣源互濟，“西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、就近供應”的供氣格局。
中國天然氣管網運行管理機制主要呈現兩大特點。
一是采取自建自管模式。中國天然氣管網大型乾線和支乾線工程主要由三大國有石油公司投資建設，區域內支線主要由三大石油公司和地方資本投資建設。各投資主體以市場為導向，按線建設管道，自行管理運營。受管網發達程度影響，在管網具體管理模式上有所不同，存在“一線一管”、“一區一管”或多主體共存的“一區多管”。
二是實行運輸加銷售的一體化運營，一家獨大。管網與相應氣源對應，管網運營企業作為石油企業的下屬企業，運銷一體化，純管網運輸企業和運輸量較少，擁有對下遊市場的供氣壟斷權。由於中石油擁有超過76%的國家級乾支線輸氣管網，導致中石油佔據絕大部分市場份額，一家獨大。
這一運行管理機制，目前主要存在兩大問題。
一是製約其它主體進行管網投資。由於目前中國天然氣產業的主要運行方式是運營商集生產、運輸和銷售於一體，三家國家石油公司控制了98%的上遊氣源供應。而長輸管網建設審批必須落實氣源和市場，上遊壟斷在管網投資方面形成了難以逾越的門檻，製約其他主體進行長輸管網投資。
二是自建自管導致的各自為政問題非常明顯。突出表現在：各自為政導致互聯互通程度不夠，缺乏統一調控機制導致協同難度大，缺乏統一整體規劃導致重複建設，資源“南來北往”致使管網運行效率低下，統一監管難度大導致執行力低，難以實現管網開放和公平競爭，最終導致輸配環節層級多，終端價格高等。
國家管網公司成立，對天然氣市場發展有何益處？
首先，這有利於提高天然氣供應，促進終端需求增長。
目前天然氣上遊勘探開採區塊以及中遊管網設施基本上被國內少數幾大油氣企業擁有，其它企業很難進入，生產主體相對單一，導致國內天然氣產量增速遠遠低於消費增速。進口管道氣和液化天然氣（LNG）也受到現有管網、接收站等基礎設施的製約，資源供應增量難以大幅度提高。
成立國家管網公司，實行運銷分離，公平開放，不僅能夠讓現有國有油氣企業的資本支出更集中在勘探及提升產量上，還能夠讓更多的市場主體進入上遊勘探開發，或者利用現有管網、接收站等進口LNG甚至管道氣，使得國內供應主體更加多元化，提升天然氣供應能力。
終端需求方面，成立國家管網公司後，其它供氣商進入終端消費市場的障礙被消除，可以根據自身氣源情況擴大銷售範圍，終端用戶也將有更多選擇機會，終端消費市場競爭將更加充分，進而促進天然氣消費。
其次，有利於促進管網建設，改善管網投資建設效益。
長期以來，中國天然氣管網建設嚴重滯後於產業發展速度，不足以支撐天然氣作為主體能源的地位。
橫向上看，中國建成運行的長輸天然氣乾線管道密度只有7.3米/平方公里，分別相當於美國、法國、德國的1/8、1/9和1/10。縱向上看，2015-2018年間中國天然氣管網裡程年均增速為5.9%，與“十三五”規劃年均增速10.2%的目標尚有一定差距。
儘管管網投資建設不足已阻礙了天然氣生產供應，但民營企業仍難以進入，致使天然氣管網投資建設的巨大潛力難以釋放，不僅管網建設規模、速度跟不上現實需求，管網投資建設的效率和效益也有待大大提高。
成立國家管網公司，可以引入民營資本，拓寬管網建設的資金來源，還可以通過資本化、證券化的渠道，上市募資廣泛引入社會資本，從而釋放管網投資建設的巨大潛力，改善管網投資建設的效益。
再次，有利於實現管網的全面互聯互通，消除無序競爭和資源浪費。
互聯互通是實現資源無阻流通的前提。
由於不同的管線由不同的企業投資建設，建成後的管網基本相互獨立運營，導致長輸管網之間、長輸管網與省管網之間、沿海LNG接收站之間互聯互通程度較低，區域氣源“孤島”或LNG孤站多處存在，具備互聯互通功能的轉運站和雙向輸氣功能的管網較少，管網壓力不匹配，富余氣源和LNG接收站不能有效利用。且由於上遊氣源商相對獨立，企業僅從自身需求的角度規劃和建設管網，導致管網重複規劃或建設現象相對普遍。
國家管網公司的成立能夠從全局層面考慮氣源潛力和市場分布，便於統一科學規劃管網乾支線管徑、壁厚壓力和路由走向，以及分段分期建設計劃，減少重複建設投資和無序競爭，避免浪費寶貴的土地資源和資金。且也有利於減少管網運輸層級，真正實現“全國一張網”，避免或減少通過不同管道代輸出現價格疊加和加價過高的現象，真正降低管道運輸價格水準。
此外，還有利於推動中國天然氣價格市場化改革。
中國自2005年開始啟動了天然氣價格的市場化改革，通過頒布一系列政策指引天然氣定價逐步邁向市場化。2012年確定了“放開兩頭、管住中間”的天然氣價格改革目標，並加大了市場化改革步伐。但由於管網設施公平開放效果並不理想，導致新進入上遊氣源行業並通過管道供氣的企業屈指可數，下遊也尚未形成有效、充分競爭的市場氛圍。
在這種情形下，即使政府放開價格管制，天然氣價格也無法通過競爭形成，也就談不上市場化定價。
成立國家管網公司，管輸和銷售業務分開，其它主體通過管網的公平開放進入市場的概率大增，市場供給方、用戶以及中介服務機構的數量增加，性質多元化。
現有油氣企業由於管網被剝離，在市場上壟斷力和話語權得到一定程度的削弱，客觀上提升了其它市場主體公平競爭的能力，市場競爭將更加激烈。這就為“放開兩頭”打下了良好基礎，將有利於推進天然氣價格市場化改革。
中國天然氣市場體系將重塑
對於天然氣市場體系的具體定義，不同的人從不同的角度出發有不同的定義和觀點。
如果從政府和宏觀層面考慮，筆者認為，天然氣市場體系是指建立在一定天然氣基礎市場上，天然氣資源配置方式、市場運行機制、市場制度或規則、監管機制等各種資源要素與關係的綜合。
天然氣市場體系的基本構成要素包括五大部分：市場基礎要素、市場制度、市場結構、市場運行機制和市場管理與監管機制。國家管網公司成立後，對這些要素都將造成影響。
在國內天然氣產量繼續大幅提升難度較大、管道氣又受多方掣肘的情況下，國內資源供應增量靠進口LNG補充的比例不斷提高。2018年中國天然氣產量1610億立方米，進口氣1237億立方米，佔比達43.4%。
國家管網公司成立後，預計會有更多的市場主體進口LNG，甚至是進口管道氣，對國內資源市場供應形成利好。且可以讓其它供氣商可以使用管網輸送自己的氣，擴大銷售範圍。
長遠看，這可使市場競爭更加充分，通過競爭來降低天然氣價格，提升其競爭力，促進天然氣消費。
目前，中國天然氣基礎設施市場存在的兩大問題是，互聯互通程度低和管網建設不足。
管網公司成立後，在一定的合理收益下，將會吸引更多社會資本進入天然氣基礎設施領域，刺激社會資本投資的熱情，一定程度上會激發企業建設管網和開發的熱情。
之前，中國管網建設缺乏統一的技術標準。各投資主體建設的管道自成一體，在壓力等級、管徑大小、計量方式等方面各有不同，接入條件透明度不夠，增加相互間銜接難度。
管網公司成立後，由於市場交易主體交易行為方式將發生重大變化，其一系列市場制度或規則將發生改變。
政府管制逐步放開，市場生產者、用戶以及中介服務機構的數量增加，性質多元化，之前三大油氣企業的市場集中度將有所降低，市場競爭更加充分。
之前，市場在“以產定需”、“以產定銷”的銷售模式下很容易保持供需基本平衡，但管網公司成立，供需基本平衡將會被打破，市場供不應求或者供大於求將成為常態。
國家管網公司對於市場運行機制的影響，則主要表現在供求、競爭、價格、交易機制等多方面。
尤其在價格機制上。中國天然氣價格采取的是“分級、分段”管理方式，中心城市門站批發價由國務院價格主管部門或省級價格主管部門規定；地方配送公司的終端零售價格由地方價格主管部門按照成本加成原則制定。
門站價是將氣源出廠價與長輸管網管輸價捆綁在一起測算的，實行“基準價+浮動幅度”，實際上是一種政府管控與市場調節相結合的價格管理方式，其中基準價采取與油價掛鉤方式。目前已經實行並測算的長輸管網管輸價格是作為上遊供氣公司的內部結算價格，是不與下遊買方發生直接聯繫的。
按照“管住中間，放開兩頭”的總體改革思路，天然氣的出廠價格或者市場價格應由市場決定。管網公司成立後，長輸管網管輸價格可以從門站價中剝離出來，且直接面對下遊用氣方，為放開氣源價奠定基礎。
此外，按照目前的管輸價格管理辦法測算管輸價，在國家管網公司成立初期，市場供應格局沒有很大的變化是適當的。但隨著天然氣供應格局的變化和供應主體的增多，通過“準許成本+合理收益”原則核定管輸價的方法可能就要進行適當調整，應採用國際通用的“兩部製”，按照“使用費”和“容量費”分別計取，這種定價方法有利於提高管輸效率。
在交易機制上，以前下遊城市燃氣企業等用戶直接和上遊供氣企業談判，不需要考慮管網運輸的問題。以後，它們還需要面對管網公司這個新的談判對象。
此外，隨著儲氣等輔助市場的發展，市場交易將更加靈活和多樣，現貨方式將更加受到重視。
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