國家油氣管網公司即將掛牌，設計模式史無前例

《財經》特約撰稿 余仁 / 文 馬克/編輯

《財經》從多個獨立信源了解到，國家油氣管網公司掛牌的時間可能將推遲至今年8月。負責牽頭籌備此事的國家發改委體改司目前仍在多方協調，確定最終方案。

中國政府已堅定油氣市場化改革的決心，但操作層面的難度超出預期。

囿於資產劃撥重組、人事安排等複雜操作事宜，國家油氣管網公司原計劃今年上半年掛牌的目標恐難實現。

國家油氣管網公司的頂層設計現已基本成型: 副部級央企，由國資委直接管理，與三大石油央企平級。資產以天然氣管網為主，成品油和原油管網也包括其中。此外，部分儲氣庫、LNG接收站以及油品碼頭亦將劃歸國家油氣管網公司。

在股權構成上，方案大概率是由國資委控股50%以上，三大石油央企參股。按照三大石油央企各自的管道資產規模粗略估算，中石油、中石化和中海油的持股比例約為7：2：1。

進入實施階段後，關鍵在於中石油和中石化的管道資產如何從其上市公司裡合情合理地剝離。

從資產規模上來看，國家油氣管網公司的資產在3000億元到5000億元之間。這中間浮動的空間，即是其中資產重組的難題，也是各方博弈的焦點。

另據《財經》記者了解，參照電力行業的電建公司模式，在國家油氣管網公司掛牌成立的同時，國家管網建設工程公司可能也將一起成立。

掛牌成立只是第一步，國家油氣管網公司真正開始運營的時間，“至少要到掛牌一年半載之後。”多位業內人士表示。

史無前例的央企模式

按照“管住中間、放開兩頭”的改革思路，國家油氣管網公司的組建事關本輪油氣體制改革的成敗。

本輪油氣體制改革的開始可以追溯到2014年6月召開的中央財經領導小組第六次會議。該會議明確提出要積極推進能源體制改革，抓緊制定石油天然氣體制改革總體方案。

但其後的三年時間裡，油氣體制改革進展緩慢，直至2017年才有新進展。2017年5月21日，新華社以通稿的形式發布了《關於深化石油天然氣體制改革的若乾意見》下發的消息，《意見》提出要“分步推進國有大型油氣企業乾線管道獨立”。不過，新華社消息發布之後，改革意見全文始終沒有公開。

從那時起，國家油氣管網公司即將組建的消息就開始傳出。到今年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》後，組建國家油氣管網公司一事被認為只差臨門一腳。該意見明確提出了將組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司。

時至今日，國家油氣管網公司的頂層設計應該基本落定。綜合多方信息來看，國家油氣管網公司定位為副部級央企，由國資委直接管理，與三大石油央企平級。

國家油氣管網公司的設計模式在央企裡史無前例：所有權、運營權和使用權三權分離。國家油氣管網公司在所有權方面實施混合所有製改革，由國資委代表國家控股，社會資本將可參股。其在運營方面保持獨立，無論是否是國家油氣管網公司的股東，在使用管網時地位平等。

國家油氣管網公司的資產以天然氣管網為主，成品油和原油管網也包括其中。

具體來說，設計壓力5兆帕以上的管線有望劃入國家油氣管網公司，主要包括跨省乾線和部分支線。屬於三大石油央企的相關管網必須劃入國家油氣管網公司，而屬於省級管網公司的則是自願加入。

至於由城市燃氣公司建設運營的管網，則暫不劃入國家油氣管網公司。“城燃公司旗下的管網應該不屬於國家油氣管網公司的職責範疇。”北京世創能源谘詢公司董事長兼首席研究員、中石油規劃研究總院管道所原副所長楊建紅對《財經》記者說，“城燃公司旗下管網是配氣管網，國家油氣管網公司的職責是管理運營輸氣管網，兩者不是一個概念。”

另一方面，儲氣庫、LNG接收站，以及油品碼頭等設施可能也是國家油氣管網公司的資產，但這些設施只是部分劃入國家油氣管網公司。三大石油央企保留哪些，剝離哪些備受關注，目前尚無相關信息披露。

多位業內人士認為，這樣設置是為了讓三大石油央企仍具有一定的競爭優勢，保留其部分優質資產。而國家油氣管網公司僅擁有部分儲氣庫和碼頭就可實現公平開放的目的。

值得注意的是，為了國家油氣管網公司資產的安全和穩定，跨境管道暫不劃入國家油氣管網公司，仍由中石油運營管理。跨境管道股權結構複雜，境外部分存在一定的管理風險，“現在還沒到劃入國家油氣管網公司的時候。”中石油內部相關人士對《財經》記者說。

在組織構架基本清晰的情況下，國家油氣管網公司的掛牌時間遲遲未定，除了資產重組較為複雜之外，可能還與相關人事安排難以確定有關。國家油氣管網公司的一把手，被期許要具備油氣央企和地方政府的雙重經驗，而且其本身就應該已具有副部級職位。符合條件的人選不多，即使確定人選了，組織考察也還需要一段時間。

難題：如何從“三桶油”剝離資產

“三桶油”現擁有國內油氣管網總裡程80%以上，成立國家油氣管網公司無異於對其割肉。

中石油集團國內運營的油氣管道總長度為 8.4萬公里，約佔全國總裡程的63%，其原油管道、天然氣管道長度分別佔全國的68.9%、76.2%。中石化和中海油的管道總裡程沒有官方口徑數據，有統計稱中石化旗下油氣管網約佔全國的15%，中海油約佔7%。

將“三桶油”的管網劃歸到國家油氣管網公司之後，“三桶油”在國家油氣管網公司裡將各自擁有一定的股份。對於各家所持股份的具體數額，則是一個各方博弈的難題。

知情人士透露，經過多輪商討，大概率落地的方案是由國資委控股50%以上，三大石油央企參股。按照三大石油央企各自的管道資產規模粗略估算，中石油、中石化和中海油的持股比例約為7：2：1。

另一個難題是：如何將中石油和中石化的管道資產從其上市公司裡剝離。“管道在上市公司裡的原值是多少？增值了多少？劃撥到新的公司裡如何作價？這些都需要有精確的計算，以及合理的評估。”中石油經濟技術研究院高級經濟師徐博對《財經》說，“國有資產的劃撥也需要符合證券市場的程序，這不是一時半會兒可以完成的。”

“三桶油”為剝離管道資產做了一定的準備。其中，中石油已對天然氣管道運營和銷售業務進行了拆分，實現了運銷分離、獨立運營。中石化旗下的天然氣管道建設、營運和銷售業務雖然尚未拆分，但也已經做了單獨的資產評估，並做了成本信息公開。

對於國家油氣管網公司的成立，中石油在“三桶油”裡是最“受傷”的。不僅直接減少了其利潤，還降低了其對天然氣市場的控制力。再加上進口氣的虧損，中石油未來在天然氣板塊的盈利能力堪憂。

中石油財報顯示，2018年，該公司天然氣與管道板塊經營利潤255.15 億元，比 2017 年增長 62.6%；同年，其銷售進口氣淨虧損249.07億元。“進口氣的虧損以後如果全部由中石油承擔的話，中石油的天然氣板塊將全面虧損。”徐博說，“更合理的方案應該是：在剝離資產的同時，也相應地分攤債務。”

而從硬幣的另一面來看，徐博認為，國家油氣管網公司的成立無疑將有利於天然氣的市場化改革。這也是業內人士的共識。

即將掀起管網建設高潮？

由於油品管道的運輸方向較為固定，國家油氣管網公司的成立對油品市場的影響不大，其影響主要是在天然氣產業。政府重組管網的初衷就是為了加快管網建設，鼓勵天然氣下遊市場的發展。

在能源結構轉型的大背景下，天然氣產業被視為清潔的石化能源，是今後相當一段時期內的最佳主體能源。但管網的欠缺是我國天然氣產業大發展的短板，成立國家油氣管網公司是補短板之舉。

公開資料顯示，目前國內油氣長輸管道總裡程約13.31萬公里，其中，天然氣管道約7.72萬公里。

與北美、歐洲天然氣大國相比，中國管網裡程明顯偏少。美國天然氣乾線管道長度為42萬公里，俄羅斯天然氣乾線管道長度為19萬公里。從乾線管道密度來看，中國僅為美國的1/8、法國的1/9，且互聯互通程度低。中國政府經過考察和調研後決定，將中國天然氣產業發展對標美國。

因此，國家油氣管網公司成立後面臨的第一大挑戰可以說就是融資和建設。國家發改委和能源局發布的《中長期油氣管網規劃》提出：到2025年，油氣管網規模達到24萬公里，其中原油、成品油、天然氣管道裡程分別為3.7萬公里、4萬公里、16.3萬公里。

也就是說，未來五六年的時間裡，新建油氣管網的總裡程要超過10萬公里，天然氣管道的總裡程目標則要翻一番。

在此之前，中石油是天然氣管網建設的主力。2018 年，中石油在天然氣與管道板塊的支出 265.02 億元，主要用於西氣東輸三線閩粵支乾線、中俄東線天然氣管道北段等多條管道建設。2019 年，其支出預算 178億元，用於天然氣支乾線和銷售終端等項目建設。

成立國家油氣管網公司之後，建設管網的錢從哪裡來？“管網是優質資產，以後只會更吸引投資。”楊建紅樂觀地說，中國的天然氣需求還會繼續快速增長，很多社會資本都對此感興趣。國家油氣管網公司掛牌成立後就應該進行會混合所有製改革，並謀求上市，這將是民企的投資機會。

與管網建設問題同樣受關注的是天然氣價格的變化情況。這是影響天然氣市場未來發展的關鍵因素。

目前，國內天然氣價格小幅上漲。業內人士認為，這與中石油預期管網將被剝離不無關聯。

從長期來看，天然氣價格的上漲不具備持久性。徐博表示，統一的天然氣管網必定會有更高的效率，還會有助於增加氣源供應，相應地就會降低終端價格。

楊建紅的觀點則是：“國家油氣管網公司的成立可以降低管輸成本，但天然氣價格是否下降還受其它多重因素影響。”

從電網公司的情況來看，發電和與輸配電的分離並未直接推動電價的下降，反而讓電網公司形成了新的壟斷和價格話語權。如果要促進天然氣下遊市場的發展，國家油氣管網公司未來的運營監管尤為關鍵。