國企改革路徑轉變：尋求基層突破，強化激勵

在經歷了“1+N”頂層設計到“十項改革試點”後，國企改革也向深水區推進。從頂層轉向基層，從單項試點轉向綜合行動，從管束推動為主轉向管束與激勵並行為主，是國資國企改革路徑的三大變化。

“這三個轉向，意味著國資國企改革在2019年將會有較大的變化。”1月3日，中國企業研究院執行院長李錦對第一財經記者表示。

國務院國資委改革辦副局長季曉剛也表示，國務院國有企業改革長官小組辦公室把工作重心更多放到推動基層國有企業的綜合改革上。

上海深圳成試點

作為改革試點，上海和深圳正在推進區域性國資國企綜合改革試驗。

2018年12月27日，上海市國資委黨委副書記肖文高在上海舉行的第九屆上海國資高峰論壇上表示，2018年上海在國務院國企改革辦的指導下研究制定了區域性國資國企改革綜合實驗的方案，發揮綜合改革的繼承、聯動、異塵餘生效應。

2018年7月，新一屆國務院國企改革長官小組第一次會議審議同意深圳、上海於2018~2020年開展區域性國資國企綜合改革試驗。

時間軸顯示，2018年4月《深圳市人民政府關於創建中國（深圳）國資國企改革綜合試驗區的請示》上報國務院國資委。在獲批試點的2個月後，2018年9月，深圳市國資委召開市屬直管企業綜合改革工作推進會，研究部署國資國企綜合改革有關工作，標誌著深圳市國資國企綜合改革正式啟動。

之所以更注重基層國有企業的改革，季曉剛在上述國資論壇上解釋說，是因為基層企業直上市場競爭，對市場競爭的壓力感受最明顯，改革意願也比較迫切，同時基層企業也是各中央企業和地方國有企業集團的利潤中心，它們的效益和發展品質直接決定了整體國有企業的效益和發展品質。

在經歷了“1+N”頂層設計到“十項改革試點”後，“當前國企改革已經進入攻堅階段，形勢緊、任務重、壓力大，急需重點突破，動真碰硬。”季曉剛說。

李錦也表示，中央企業由於經濟地位和分量更重，所以改革需要試點，形成經驗以後再逐步推廣，防止大起大落。但是地方國企船小掉頭快，而且此前有較好的改革基礎，可以先動起來，“形成基層突破、上下聯動的效應。”

之所以強調綜合性改革，李錦表示，國企改革牽動方方面面，從試點以來的情況看，單項改革往往難以徹底突破。比如，從內部來講，混改、國有資本投資、運營公司的改革，都會影響到職工聘用、職業經理人、內部三項制度改革、公司治理等；從外部來看，國企改革又牽涉到財政、稅收、金融、社會保障、土地等，所以多項政策配套推進就顯得極為重要。

“地方上推進綜合性改革更有可操作性，一把手重視就可以更好實現各部門協調。”李錦說。

上海社科院國家高端智庫資深專家楊建文也認為，滬深兩地國資國企改革的條件和基礎比較好，改革成效也會對全國包括境外產生較大影響。

綜合性試點改什麽

如何推動基層國企的綜合性改革？季曉剛認為，要強調推進“五突破、一加強”。

所謂“五突破”，是指積極穩妥推進股權多元化和混合所有製改革；健全企業法人治理結構；市完善市場化經營機制，主要是市場化的選人用人機制；健全激勵約束機制；解決歷史遺留問題（2019年主要是推進離退休人員社會化）。所謂“一加強”，是指加強黨的長官。

比如，在推進混改中，對於完全競爭性行業的商業一類企業，具備條件的都要推動混改，不需要試點即可全面推開。

再比如，基層國企要大膽探索，按照“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”原則，加快建立職業經理人制度。“不做職業經理人改革的，起碼也要做到經理層的契約化管理，核心就是嚴考核、嚴約束。”季曉剛說。

據了解，深圳的綜合改革試驗聚焦監管體制、產權制度、公司治理、經營機制、選人用人、激勵約束、國企黨建等重要領域和關鍵環節。

深圳能源是參與國資國企綜合性改革的企業主體之一，其發布的資訊稱，深圳綜合改革試驗《實施方案》圍繞九大改革領域，提出了41條重點舉措和130項具體工作，明確了2018~2020年國資國企綜合改革的主要目標和重點任務。

深圳市國資委主任彭海斌則提出，綜合改革試驗要重點抓好七方面工作，包括著力優化國有經濟戰略布局；落實以管資本為主要求，突出以資本為紐帶，以產權為基礎，完善國有資產管理體制；抓住混改這個牽一發而動全身的“關鍵”，充分利用產權激勵約束作用，最大程度釋放國企活力、動力、潛力；構建產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，健全公司法人治理結構，全面提升市屬國企的治理水準等方面。

其目標是計劃到2020年，深圳在國資國企改革重要領域和關鍵環節率先突破、做得更好，將深圳打造成為黨的長官有力、國資功能彰顯、國企競爭力強的綜合改革區域標杆和制度高地。

肖文高也表示，上海要以開展區域性國資國企綜合改革實驗為契機，著力完善國資管理體制，實現以管理企業為主向管資本為主的轉變，促進國有企業轉換經營機制，著力激發員工內生動力，集聚國有企業改革發展的動能，著力優化國資布局結構，做強做優做大國有資本，著力加強黨對國有企業的長官，落實兩個“一以貫之”的要求。

強調正向激勵

在基層國企的綜合性改革中，激勵機制被放在了非常重要的位置。

在2018年10月舉行的全國國有企業改革座談會上，中共中央政治局委員、國務院副總理、國務院國有企業改革長官小組組長劉鶴出席會議並講話。會議要求，以“傷其十指不如斷其一指”的思路，扎實推進國有企業改革，大膽務實向前走。

“斷其一指”到底斷的是哪一指？季曉剛表示，這包括兩個層次，其中之一就是正向激勵。

全國國有企業改革座談會提出，要充分認識增強微觀市場主體活力的極端重要性，但是，“國企微觀主體活力不足是當前的突出問題，原因在於管束有余，激勵不足，使得改革難以推進，所以要強化激勵，這也是國資國企改革的一個重要轉變。”李錦說。

事實上，早在2016年12月召開的中央經濟工作會議，就把“強化激勵”放在了突出的位置。

但是，國有企業的激勵問題並沒有得到充分有效的解決。季曉剛說，問題主要包括兩個方面，一是工資總額。大家總抱怨工資總額總量不夠，但總量只是問題的表象，更關鍵的是工資總額的結構問題，當前最大的結構問題還是大鍋飯問題。

“管後勤的副總跟管生產、行銷的副總拿得差不多，乾得業績好的副總和業績差的副總拿的差不多，這就反映了大鍋飯的問題，這樣的問題在各個央企內部和各個國有企業內部仍然大量存在。”季曉剛說，要打破大鍋飯，做細分類和分層，針對性地實現考核和薪酬管理，拉開收入差距，真正體現獎懲。

激勵制度的另一個問題，是中長期激勵問題，包括員工持股、股票期權、科技型企業股權和分紅權激勵等。

但在之前的激勵機制中，李錦說，主要是兩條線的限制出現了天花板效應。一是上市公司股權激勵的上限。一是員工持股中，單一員工獲授權益對應的股份，不得超過公司總股本的1%。

“我們過去確實有很多教訓，所以有了兩條線的限制。但是上限大家不敢碰，要求不超過1%，實際上就成了百分百不動。”李錦說，為了減少天花板效應，激勵機制應該由剛性管理變成柔性管理，把實施權交給企業和職工。

據了解，目前相關的激勵政策正在完善，比如上市公司的股權激勵正在修改，希望打開上限，突破目前不能超過整個行權期內的40%~50%的上限要求。而對於員工持股，也希望在“雙百企業”（百家中央企業子企業和百家地方國有骨乾企業，其中上海7家、深圳5家）裡開展。

肖文高表示，2018年上海一批國有企業開展了市管企業職業經理人的薪酬制度改革、混合所有製企業員工持股、國有創投企業市場化運作等試點。“我們推進實施張江國家自主創新示範區企業股權和分紅權的激勵辦法，加大了二三級股權激勵的力度，45家企業探索長效的激勵機制。”