鄭秉文：大力發展養老金“家庭財富”

　　文/意見領袖專欄作家 鄭秉文

　　結合學習黨的二十大報告精神，我主要談談養老金財富管理的問題，關於積累養老金財富、應對人口老齡化，我主要提四個觀點。

　　養老金財富的“預算製管理”與“市場化管理”

　　開篇之前，首先進行概念界定。我所講的“公共養老金”是指第一支柱強製性基本養老保險，“私人養老金”是指第二支柱職業養老金與第三支柱個人養老金二者之和。其中，第二支柱是DB（Defined Benefit，收益確定）或DC（Defined contribution，繳費確定）型，第三支柱是DC型。自1889年德國建立社會養老保險制度以來，養老保險制度在各國不斷演進完善。

　　從養老金財富管理的角度來看，如今養老保險制度有兩種主要模式：一種是“希臘模式”，也稱“預算製管理”模式，沒有養老金財富；另一種是“北美模式”，也稱“市場化管理”模式，以加拿大為代表，其養老金財富規模龐大。

　　具體還可細分為三種模式。一是“預算製管理”，典型國家為希臘。養老金第一支柱遵循傳統的現收現付製，不追求財富積累的規模，一般能支付3個月即可。其財富管理的方式是全部購買國債，具有完全的財政屬性。希臘養老金第二支柱2001年建立，規模極小，沒有建立第三支柱。“希臘模式”養老金制度的特徵是雖然存在基本養老金的發放，但沒有養老金融市場。

　　二是“市場化管理”。典型國家為加拿大。第一支柱采取激進的現收現付製，追求龐大的財富規模，能夠支付近5年，同時實施市場化、國際化、專業化的投資管理方式，具有完全的金融屬性。加拿大第二支柱、第三支柱養老金的規模也十分龐大，分別相當於GDP的100%和60%。養老金融市場十分發達，甚至其第一支柱強製性基本養老保險基金（CPPIB）被國際稱為“楓葉革命”。“市場化管理”模式特徵是既能按時發放基本養老金，又有非常完善的養老金融市場。

　　此外，在上述兩種模式下，養老金財富管理方式延伸出一種“混合管理”模式，居於前兩者之間，以美國為代表，其基本特徵是，第一支柱實行改良後的現收現付製，追求財富規模，能夠支付近三年，但沒有像加拿大那樣實行激進的市場化改革，而是全部購買國債，具有完全的財政屬性，始終堅持基本養老保險基金的財政屬性，遠離資本市場。與加拿大相同的是，美國第二支柱、第三支柱規模龐大，其中第二支柱的資產財富規模相當於GDP的110%，第三支柱相當於GDP的60%。這種“混合管理”模式的特徵是有十分發達的養老金融市場。

　　應對人口老齡化的“主權養老財富”與“家庭養老財富”

　　與其他國家相比，中國養老金體系的一個重要特徵是主權養老基金佔比較高。從全球範圍來看，剔除挪威的1兆美元，全球主權養老基金平均僅佔全球GDP的0.5%；將挪威納入計算後，全球主權養老基金平均佔GDP的1.5%。而中國主權養老基金佔GDP的2.5%。如果將第一支柱6萬多億元公共養老基金視為“繳費型”主權養老財富，二者相加佔GDP達7.5%。當然，與市場化管理模式的典型國家相比，中國的主權養老財富無論在支付年數上，還是在GDP佔比上，也都顯得很小。

　　問題在於，中國養老金主權財富規模大於家庭財富規模，養老財富結構顯得失衡，與其他國家的差距顯著，養老財富沒有藏富於民。《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》指出，“夯實應對人口老齡化的社會財富儲備”。近兩年來，國家密集提出發展多層次多支柱養老保險體系，二十大報告再次強調“發展多層次、多支柱養老保險體系”這一重要論述，意味著養老金主權財富與家庭財富兩方面都要發展的新階段即將到來，要縮小養老金家庭財富與國際水準的差距。

　　養老金的家庭財富統計按國際慣例隻包括第二支柱職業養老金和第三支柱個人養老金，不包括第一支柱公共養老金，因為第一支柱在現收現付的融資方式下主要表現為權益積累，人活著才能有養老金來源。

　　從主權財富（主權養老基金+第一支柱公共養老金）和家庭財富佔GDP的比重看，與混合型和市場化管理模式國家相比，中國兩者佔比都非常小。在全球範圍內，“盎格魯-撒克遜”國家家庭養老金財富比重最高，養老金七強（P7）也有相當高的比例，其後是七國集團（G7）。

　　從家庭財富的角度看，中國家庭養老財富僅佔GDP的2.5%，而全球平均水準是72%，G7是91%，養老金七強是117%，“盎格魯-撒克遜”國家高達129%。這表明兩個顯而易見的問題，一是中國養老金財富佔GDP比重太低，差距很大；二是即使這樣，中國養老金財富在主權財富和家庭財富的結構上失衡，前者大於後者，而發達國家正好相反。

　　中國養老金“家庭財富”與發達國家的差距

　　說到“養老金財富”概念，發達國家公共養老金的一個統計指標是“養老金財富總值”（GPW），其含義是指一國退休人員平均終生可以獲得的養老金總值，具體表示為社會平均工資的倍數。在與OECD國家的比較中，中國是這一指標最高的國家之一，GPW為18，即中國的養老金是社會平均工資的18倍，而美國只有7倍。因此，GPW衡量的是一國養老金的支出成本，而非應對人口老齡化的財富儲備能力，與真正意義上的家庭財富是兩回事。

　　從私人養老金資產現值佔家庭財富淨值的百分比來看，中國城鎮家庭財富淨值構成中，私人養老金僅佔0.3%，美國的這一比例是中國的82倍，加拿大是中國的79倍，英國是中國的138倍。其中，中國的數據使用的是城鎮戶均值，如果把農村家庭也納入比較，佔比將被稀釋得更低，可能不到0.2%。相比之下，發達國家家庭養老資產佔財富淨值比例在25%左右，甚至更高，差距顯著。中國的家庭財富主要體現在房產上，佔比達60%，而美國僅為四分之一，英國僅為三分之一，加拿大不到二分之一。在人口老齡化的大趨勢下，房產形式的家庭財富價值必將越來越低。改善家庭財富構成應該提到議事日程上來，而建立個人養老金制度就是一個突破口。

　　作為“家庭財富”的“大眾養老金”新階段

　　改革開放以來，我國養老金財富管理大致經歷了三個階段。

　　第一階段：1986-2003年，養老金財富的“預算製管理”階段，特點包括，一是以保發放為主要目標，二是積累額極低，三是養老金未進入市場投資，四是2001年成立的全國社保基金只有幾百億元，五是基本沒有形成養老金融市場。

　　第二階段：2004-2021年，養老金財富“市場化管理”的起步階段。一個主要特點是建立了信託製、DC型、市場化投資的第二支柱——企業年金和職業年金；二是養老財富積累的增速快；三是全國社會保障基金（SSF）的規模擴張走上“快車道”；四是公共養老金在此階段進行了市場化投資體制改革；五是形成了養老金投資市場的生態體系；六是主權財富快速發展。

　　第三階段：2022年以來，養老金財富“市場化管理”進入到嶄新階段，特點在於：一是第三支柱個人養老金制度落地，二是三支柱養老金架構搭建起來，三是“主權財富”和“家庭財富”共同發展的條件具備，四是第三支柱的建立為大力發展養老金家庭財富創造了條件，“大眾養老金”的新階段來臨。

　　第二支柱雖然也屬於養老金的家庭財富，但是中國能建立企業年金的人數理論值遠小於能開立個人養老金账戶的人數，因為我國勞動力市場是典型的“二元結構”，正規就業人數有限，靈活就業人數達2億多。個人養老金可以覆蓋這兩部分群體，而企業年金只能覆蓋前者。對於4.7億城鎮勞動者以及農村勞動者而言，只要參加了基本社會保險，都可以開立第三支柱個人養老金账戶。可以說，第三支柱個人養老金的引入和確立使中國進入了真正的大眾養老金新階段。

　　此外，《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》指出，到2035年，積極應對人口老齡化的制度安排要更加科學有效，社會財富儲備要進入高收入國家行列。第三支柱個人養老金作為“家庭財富”之一，是應對人口老齡化社會財富儲備的重要組成部分。因此，理論上講，到2035年，中國應對人口老齡化社會財富儲備能否進入高收入國家行列，第三支柱“家庭財富”儲備將舉足輕重，應成為主力軍。

　　如何讓個人養老金制度發揮作用，讓多層次養老保險體系真正發展起來，關鍵在於吸引居民參與。國內外的數據顯示，如果一個新的養老金制度在設計上存在瑕疵，其參與率的發展就是有周期的，開始是興奮期，隨後依次是持平期、衰減期、停滯期。2015年以來，企業年金幾乎一直處於停滯期，如不實施改革，很難走出停滯期。個人養老金制度是否也會面臨這一境地？很難說。但可以肯定的是，從36個先行城市開立個人養老金首批账戶到現在，勢頭要好於2018年試點的個稅遞延型商業養老保險。當然，很多制度設計仍需進一步完善。

　　(本文作者介紹：中國社會科學院世界社保研究中心主任)