內設機構改革：檢察機關鳳凰涅槃浴火重生

全國人大代表、全國人大憲法和法律委員會副主任委員、清華大學法學院中國司法研究中心主任 周光權

1月3日，國務院新聞辦以“最高檢改革內設機構全面履行法律監督職能”為題，舉行2019年首場新聞發布會。發布會上，被譽為檢察機關恢復重建以來規模最大、調整最多、影響最廣的改革方案首次亮相。

這次歷史性變革將對檢察機關產生怎樣的影響？兩會期間，全國人大代表、全國人大憲法和法律委員會副主任委員、清華大學法學院中國司法研究中心主任周光權接受了專訪。

記者：這次內設機構改革對檢察機關來說是一次重塑。您認為這樣的改革對檢察機關意味著什麽？目的是什麽？意義是什麽？

周光權：這樣的改革對檢察機關而言，實際上是一次鳳凰涅槃、浴火重生的過程。中國特色社會主義進入新時代、社會主要矛盾發生轉化、國家監察體制改革後檢察機關職能調整、司法體制綜合配套改革全面深化、修改後三大訴訟法賦予檢察機關一些新的職能，這些都對做好新時代檢察工作提出新的更高要求。正因為如此，據我了解，最高檢提出，以內設機構改革為切入點和突破口，重新調整組建十個檢察業務機構，推動新時代檢察工作創新發展，為人民群眾提供更多、更好、更優、更實的法治產品、檢察產品。

通過這次改革，檢察機關法律監督總體布局將實現刑事、民事、行政、公益訴訟檢察並行。我接觸的法律界人士尤其是檢察官都表示，這次檢察機關內設機構變動，是檢察機關恢復重建40年來規模最大、調整最多、影響最廣的一次歷史性變革。改革承載著社會各界對法律監督職能全面協調充分履行的熱切期盼，承載著廣大檢察人員對檢察事業再創輝煌的時代擔當，是檢察機關進入新時代關鍵節點上一次極其重要的改革，具有重大而深遠的意義。

記者：這次檢察機關內設機構改革很大的一個變化，是撤銷原來的偵監廳和公訴廳，實行“捕訴一體”的辦案機制。業界對此也有質疑，提出實行捕訴一體之後，如何加強對檢察官辦案的監督和約束的疑問。對此，您怎麽看？

周光權：我認為，實行捕訴一體的辦案機制，是基於檢察機關面臨新形勢新任務作出的現實選擇。

一是檢察機關處於新的時代方位和歷史坐標。剛才我講到，新時代，我國社會主要矛盾已經轉化，這對檢察工作提出了新的更高要求。

檢察機關如何適應？據了解，最高檢以“新時代檢察工作創新發展”為主題部署大調研，各地紛紛反映，必須以內設機構改革為抓手，完善機構組織體系，健全捕訴一體等檢察權行使方式，提升法律監督能力水準，滿足人民群眾新要求。

二是符合中央提出的機構改革原則和要求，即一類事項由一個部門統籌，一件事情由一個部門負責。在檢察環節，同一個案件由同一個機構同一名檢察官負責，正是順應了這樣一個要求。

三是優化整合司法資源的客觀需要。目前，全國檢察機關50人以下的檢察院佔全部的51%，按照員額檢察官不超過39%的要求，除了院領導外，大多數檢察院一般只有10多個員額檢察官。堅持捕訴一體，由一個檢察官把一類案件辦到底，有利於從一開始就按照以審判為中心的訴訟制度改革要求，以庭審所需的證據來引導偵查取證，既避免由兩名檢察官分別負責批捕、起訴造成的重複審查勞動，也可避免“鐵路警察各管一段”的弊端，還有利於整合司法資源，優化檢察官配置，緩解案多人少矛盾，提高司法效率。

四是推進檢察專業化建設的必然路徑。檢察機關主要按照不同職能和訴訟階段進行機構分工。由於不同的訴訟階段具有不同的視角和標準，檢察官隻關注本部門本階段的辦案業務，缺乏對刑事訴訟全過程的整體把握；隻具備一般、傳統檢察業務的辦案技能，缺乏分類型、專業化辦案能力。捕訴一體後，檢察官從整體上專注於某一類或幾類案件的全過程辦理和監督工作，有利於提高辦案專業化水準。

五是全面落實司法責任製的內在要求。捕訴一體後一個案件由同一辦案組或檢察官負責到底，司法責任非常清晰，避免了批捕、公訴人員為案件質量和錯案推諉的問題，有利於司法責任製落實。

此外，捕訴一體有著豐富的實踐基礎和優勢。從近年來一些地方自發的改革實踐看，捕訴一體取得良好的辦案效果，得到一線辦案檢察官的普遍支持，警察機關和律師表示歡迎。比如，吉林檢察機關實行捕訴一體後，批捕、公訴時間分別縮短12.3%、12.4%，每起案件的瑕疵問題從平均6.39個下降到2.77個。

關於捕訴一體後如何對檢察官進行監督製約的問題，我認為，多年來特別是推進司法責任製改革以來，檢察機關已經建立了一套完整的內部監督製約機制，包括業務部門負責人、檢察長的上下級監督；檢察官聯席會議和檢委會的審核把關；案件管理、巡視、檢務督察等專門監督；控告申訴的反向審視監督等等。與內部監督製約相比，刑事訴訟制度的外部製約更加有效，比如法院、警察機關的製約，還有律師等的監督製約。此外，檢察機關建立了人民監督員制度，由司法行政機關聘請人民監督員對檢察工作進行外部監督，這個工作已經由人民檢察院組織法作出明確規定。而且，即便實行捕訴一體辦案機制，審查批捕和審查起訴仍然是兩個審查環節，具有不同的工作要求、法律程序和證據標準，兩個審查環節都可以進行辯解和辯護。因此，檢察官行使權力依然受到監督製約，而且會以更高的標準辦案。

記者：有數據顯示，近年來，民事行政申訴案件每年都有20%、30%的上升幅度，民事行政檢察監督也是檢察機關的短板。通過這次內設機構調整，民事行政檢察監督能力能否得到加強？

周光權：過去，檢察機關的機構資源配置不盡合理，民事、行政、公益訴訟檢察都擠壓在民事行政檢察部門，難以滿足新時代人民群眾的司法需求，既不利於專業化建設，也不利於檢察業務工作的全面、平衡、充分發展。刑事業務強，其他業務弱。為適應人民群眾希望加強合法權益保護、維護司法公正的要求，針對民事訴訟法和行政訴訟法修改實施後民事行政案件大幅增加、案多人少矛盾突出等問題，我了解到，這次改革分別設立專門負責民事檢察、行政檢察工作的第六檢察廳和第七檢察廳。這樣分設有利於更加充分發揮民事檢察、行政檢察職能優勢，滿足人民群眾的司法需求。我在不同場合也呼籲解決這個問題。希望檢察機關要下大氣力加強民事檢察和行政檢察工作，不僅從思想觀念，還要從力量投放上傾注更多資源，逐步、切實改變“重刑輕民”“重刑事輕行政”的狀況。

記者：內設機構改革之後，對檢察官的專業性提出更高要求。為適應改革，去年最高檢內網增設了“檢答網”，釋疑解惑，加強對檢察官的專業培養。您對此作何評價？在提高檢察官的專業思維方面，有怎樣的建議？

周光權：新一屆最高檢黨組高度重視業務建設，我跟不少檢察官有過交流，也就了解了“檢答網”一些情況，開通五個月多一點，就有200多萬人次登錄，谘詢問題1萬多個，全國檢察乾警也就21萬多，平均每人10次。提出和解答了那麽多問題，這很不容易，也說明了業務建設所取得的實效。

對於加強檢察隊伍專業化建設，我有幾點建議：

一是著力優化隊伍專業結構。希望加大人才引進和培養力度，統籌推進各類人才隊伍建設，著力提高檢察隊伍專業化水準。既要廣開渠道、招才引智，想方設法引進急需人才特別是具有跨學科知識背景的複合型人才；又要立足自身、加強培養，努力培養一大批既有理論素養，又具有豐富辦案經驗的專門型人才，優化隊伍結構，壯大人才規模。既要加強教育培訓，通過集中培訓、考察學習、高校進修等方式，提高綜合素質；又要注重實踐鍛煉，通過崗位練兵、交流輪崗、掛職鍛煉等，提高專業實戰能力。既要重視高層次人才的培養，努力培養和選拔一批善於突破重大疑難複雜案件、承擔重大研究課題的領軍型專家型人才；又要夯實基礎、全面提升，通過強化學歷教育、正規化崗位培訓等措施，打牢人才隊伍基礎，提升檢察人才隊伍整體素質。既要結合實際、發揮優勢，在人力資源較為豐富的地區，建設一批具有高層次、專業化、多樣性等特點的人才戰略高地；又要統籌兼顧、平衡發展，加強對西部和貧困地區的教育扶持和對口支援，實現中東西部檢察人才隊伍建設協調發展。

二是深化檢察教育培訓改革，著力提升隊伍職業素能。教育培訓是落實人才戰略、推進專業化建設的有效手段，是把潛在的人力資源轉化為現實人才的重要方法。檢察機關要積極適應新形勢新任務的要求，牢固樹立改革創新意識，深化檢察教育培訓改革，推進專業化教育培訓模式，分級分類全面開展領導素能、任職資格、專項業務、崗位技能培訓，以高層次、高質量、高水準的教育培訓推動檢察隊伍專業化職業化建設。

比如，要深化教育培訓方式改革，尤其要遵循檢察人員學習培訓的規律和特點，適應專業化教育培訓的發展趨勢，創新培訓方法和手段，努力實現培訓內容針對性、教學方法適應性、培訓手段多樣性的有機統一。一定要把檢察培訓和大學法學教育的差別體現出來，特別是要全面落實按需施教的要求，豐富培訓形式，改進培訓班次設置，推廣專題研究、短期培訓、小班教學等方式，綜合運用講授式、研究式、案例式、體驗式、模擬式等教學手段，切實增強培訓效果。對各地經過探索形成的比較成熟的業務實訓等專業化培訓模式，最高檢和省級院要認真研究、深入總結、大力推廣。

還有，要努力構建專業化職業化的教育培訓體系。教育培訓體系不完善，培訓渠道窄、途徑少、形式單一，是影響教育培訓效果的重要原因。推進檢察隊伍專業化建設，必須建立完善的檢察教育培訓體系，形成完整的大教育、大培訓格局。要緊緊圍繞法律監督能力建設這個關鍵，以專業化職業化為導向，逐步建立與素能培訓任務相適應的職業培訓基地體系、系列專業課程教材體系和專兼職教師隊伍培養管理體系，以完善的檢察教育培訓體系大力推進檢察教育培訓專業化職業化建設，促進檢察人員司法能力和水準的提高。

三是健全檢察人才工作機制，著力推動隊伍專業化職業化建設的深入發展。要適應檢察事業發展要求和人才成長規律，著力從培養、評價、使用、管理、配置、保障等方面入手，努力形成更加科學、更加有效、更加完善的檢察人才工作機制，激發檢察人才活力，形成人人成才、人盡其才的良好環境。比如，健全人才發現機制。要建立以品德、能力和業績為核心的人才評價機制，立足檢察崗位職責要求，善於發現、積極引進德才兼備、業績突出的專業人才。

特別是要積極探索人才社會化評價機制，在評選優秀公訴人等活動時，組織專家學者、人大代表、政協委員和人民群眾對檢察人才進行衡量評價，提高檢察人才的公信力和影響力。比如，健全人才培養機制。人才成長進步，自身努力是基礎，組織培養是關鍵。要進一步明確各級檢察機關和各部門在人才隊伍建設中的職責，加大分級分類培養和規劃統一培養力度，形成人才培養工作的合力。

特別是要注重多崗位、全方位、長時間的培養鍛煉，對那些看得準、有潛力、有發展前途的優秀檢察人才，要有計劃、有步驟地安排他們去經受鍛煉，在執法辦案一線、艱苦地區和其他重要崗位練就做好工作的真本領。比如，健全人才選拔機制。要完善競爭上崗、公開選拔、民主推薦等選人用人機制，促進人崗相適、用當其時，杜絕人才浪費，防止自生自滅、人才流失。

需要強調的是，在選拔人才中，要廣泛聽取各方面意見，更加注重德才兼備和能力實績，讓有真才實學的人脫穎而出，而不過分依賴票數、唯票取人。比如，健全人才流動機制。要立足檢察工作全局和人才長遠發展，健全逐級遴選、雙向選擇、輪崗交流等制度，以開放的思維和戰略的眼光，推動人才資源合理流動、優化配置。此外，還要健全人才保障機制。要建立健全檢察官職業保障、表彰獎勵等制度，大力扶持和宣傳優秀人才的先進事跡，發揮好導向作用，做到關心人才、服務人才、支持人才和保護人才。（檢察日報 謝文英）