檢察機構憲法定位再思考

從決定來檢察機構掛職的那一刻，每日念念不忘的就是檢察機構的憲法定位問題。

在國家監察體制改革的背景下，2018年3月《憲法》修正案和新製訂的《監察法》通過後，坊間對檢察機構的未來發展有所議論，不少人認為職務犯罪偵查權從檢察機構剝離後，檢察機構像老虎一樣，被拔掉了最銳利的牙齒，其“權威”會弱化、地位會降低。

辯證地說，這種說法有一定道理。但，卻不太準確。《憲法》修改了，但檢察機構的憲法地位、定位，從規範層面依然未變，即第一百三十四條（原一百二十九條）內容保持不變，規定了“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機構”。《憲法》賦予檢察機構“法律監督”的專屬權力，這一基本憲法安排未變。

當然，也必須承認，隨著國家監察委員會的設立，我國的國家權力結構譜系的確發生了重大的變革，即從在人大之下的“一府兩院製”變成了“一府一委兩院製”。國家權力系統中新增了一項專責反腐敗、職務違法犯罪的預防與處置的新機構，從大監督的角度，勢必影響到檢察機構對法律監督權的運用和檢察權的行使。

甚至，往大了說，檢察系統幾乎到了要“重構”自己的法律監督體制機制之時了。

如何重構？首先，還是必須明確法律監督權、檢察權的規範邊界和事實邊界，還要厘清兩者之間的關係。作為專責行使國家法律監督權的機構，檢察機構要借此明確自己有哪些法律監督的權力，能夠行使和適於行使哪些權力。前者是應然的、規範層面的，後者是實然的、事實層面的。在實踐中，大家會有個印象，似乎這個法律監督權一會兒大到沒邊，一會兒又小到沒譜。

其實，如果用一句話來概括檢察機構的法律監督，那就是圍繞著保障法制統一、法律適用與實施展開的監督，主要以案件為軸心展開，即“在辦案中監督，在監督中辦案”，還包括“對辦案的監督”。比如監督法院，主要是對其辦案過程是否合憲合法進行監督，同時監督其判決的執行，也包括對判決的合法性之監督。再比如，監督行政機構（主要是執法機構），通過檢察建議或行政訴訟等方式，監督其執法作為之合法性。

檢察機構是法律適用的守護人，通過抗訴、檢察建議甚至代表國家進行公訴來保障法制的統一，最終保障憲法法律的權威。

明確了法律監督權的邊界，接下來當然是職權設定和運行機制上的重構問題。新修訂的《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》，以及《檢察官法》、《監察法》與《憲法》一道，基本上框定了檢察權的具體內容，應該說這些內容在很長的歷史時期不會再變。

因為職務犯罪偵查權轉移給監委，原來從事反貪腐的一支相對獨立隊伍也跟著轉隸，檢察機構很少再行使偵查權了，加上這幾年的探索，檢察機構逐步形成了以刑事檢察為主，融合民事、行政和公益訴訟檢察的“四大檢察體系”，當然也包括對監獄、看守所的執法活動進行監督。

同時，刑事檢察也將面臨捕訴合一的改革局面，借以打通刑事領域的審查逮捕、審查起訴、補充偵查、支持公訴、訴訟監督等職能於一個機構。民事、行政尤其是公益訴訟領域的檢察，的確一直是檢察機構的短板，目前僅覆蓋環保、食藥、國土、國資以及英烈保護等有限的一些方面，需要予以加強。

法律監督是否能做到全覆蓋呢？

尤其是對行政執法的監督，目前看，有一定難度。起碼新修訂的《人民檢察院組織法》第二十條賦予人民檢察院的包括“依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權”在內的七項職權以及一項“其他職權”（兜底條款）沒有涉及。筆者個人認為，這和檢察機構的設定與力量配備有一定關係，同時，也與檢察機構的雙重身份有關係：一方面它是代表國家的公訴機構，另一方面還是保障法制統一、維護國家與社會公共利益的監督機構。前者任務更重，後者更加繁複。就拿行政檢察為例，行政監察涉及浩如煙海的法律和規範性檔案，行政執法又過於技術、行政化，以目前的配置，檢察機構恐怕是無力擔當此一職能的。

最後一點是保障自身憲法定位的能力問題。

這主要涉及內設機構與隊伍建設。法律監督權重構的目標是刑事、民事、行政和公益訴訟檢察“四輪”驅動，也許刑事檢察是最前輪，但後面三個輪子要跟上，否則就變成了“獨輪車”了。為此，從最高人民檢察院到地方檢察院，正在著手做內設機構的改革。目前得到的資訊是，最高檢將分設民事檢察廳、行政檢察廳，增設公益訴訟檢察等機構，並適當調配辦案力量，力爭均衡；刑事檢察方面，則因捕訴合一，將按照犯罪類型來設立多個廳。地方要視情設立，盡量與中央相對應。內設機構改革，辦案力量調配，此外進一步還要考慮績效考核的權重與方案，甚至人員待遇和辦案標準等等。

總之，檢察院作為法律監督機構，適逢恢復重設以來四十年未有之變局，的確要從理論到實踐深入重構，以避免改革走回頭路。作為個人，正好趕上這個變局、到了檢察院，這是司法實踐的一線，比之於隔著一層霧裡看花，這種參與並貼近的觀察與體驗，無論是對自己未來的教學還是研究，都彌足珍貴。

（作者目前於浙江省台州市人民檢察院副檢察長任上掛職。本文是作者的“管窺檢察”專欄第一篇。）