保險監管回顧與展望

　　陳文輝

　　編者按：今年是改革開放四十周年。習近平總書記指出，改革開放近四十年來，在中國共產黨長官下，中國人民憑著一股逢山開路、遇水架橋的闖勁，憑著一股滴水穿石的韌勁，成功走出一條中國特色社會主義路線。四十年來，改革已從農村到城市、從經濟領域到其他各個領域全面展開，逐步深化；對外開放的大門從沿海到沿江沿邊、從東部到中西部循序打開，全方位推進。金融領域的改革開放更是其中一道靚麗的風景線。為此，本刊特別開設專欄，以歷史親歷親為者的視角，回顧和總結這段偉大的歷程。對改革開放最好的紀念，就是不斷在改革開放中取得新的進展。

　　改革開放以來，隨著國內保險業務的恢復發展，我國保險監管正式起步並逐步完善。特別是黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，按照黨中央國務院及金融穩定發展委員會決策部署，我國保險監管順應經濟金融發展趨勢，初步構建起比較系統、科學規範、運行有效的現代保險監管體系，在防範化解風險、保護消費者權益、推動保險業服務經濟社會等方面發揮了積極作用。

　　我國保險監管走過了很不平凡的歷程

　　改革開放以來，我國保險監管經歷了人民銀行負責、成立保監會、組建銀保監會等階段，探索推動了一系列改革創新，經受住了諸多風險和挑戰的考驗。

　　逐步探索現代化、專業化、規範化的新興保險市場監管體系

　　1979～1997年的起步階段。1979年，國內保險業務全面開始恢復，由中國人民銀行長官和監督管理。同時，保險法規制度建設也開始起步，國務院於1983年頒布《財產保險合約條例》，1985年頒布《保險企業管理暫行條例》。1995年，《保險法》頒布實施，正式標誌著我國保險業進入依法監管階段。

　　1998～2018年的專業監管階段。1998年，國務院批準設立中國保險監督管理委員會，專司保險監管職能，並於2003年升格為正部級部門。加入世貿組織後，國務院於2001年頒布《外資保險公司管理條例》，2006年頒布《機動車交通事故責任強製保險條例》，2012年頒布《農業保險條例》，規範相關領域。保監會成立後，探索頒布了一系列規章和規範性檔案，形成了會機構、省級派出機構（36家）、地市級派出機構（13家）三級架構，初步建立了中國特色的現代保險監管體系。特別是2017年4月以來，原保監會黨委認真貫徹中央經濟工作會議、全國金融工作會議等精神，大力加強黨的長官，落實全面從嚴治黨，圍繞“防風險、治亂象、補短板、服務實體經濟”打出“1+4”組合拳，有序推進風險處置，全面重塑監管，保險市場保持了平穩運行。

　　2018年3月開始進入新的階段。2018年3月，中央發布《深化黨和國家機構改革方案》，決定將銀監會和保監會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，不再保留銀監會和保監會，保險監管開始踏上新時代的新征程。

　　初步搭建償付能力、公司治理、市場行為“三支柱”的現代保險監管框架

　　償付能力監管。償付能力監管是現代保險監管的核心。1995年《保險法》正式提出償付能力概念，保監會於2003年發布償付能力監管指標規定，於2009年設立“償付能力監管委員會”，並根據新的形勢於2012年啟動以風險為導向的第二代償付能力監管制度體系（下稱“償二代”）建設，到2016年初步建成，目前正在推進償二代二期工程建設，提高了償付能力監管的科學性、有效性。

　　公司治理監管。公司治理是現代企業制度的重要基石。隨著保險公司建立現代企業制度和上市，保監會於2006年發布指導意見，正式引入公司治理監管，重點強化股權、資本、管理層等監管，有效落實“三會一層”制度，提高公司治理實效。

　　市場行為監管。市場行為監管是市場有序運行的重要保障。我國保險業恢復初期以市場行為監管為主，保監會成立後逐步過渡到市場行為監管和償付能力監管並重，此後再過渡到以償付能力監管為核心、以公司治理監管為基礎、以市場行為監管為抓手的“三支柱”監管框架。

　　積極構建全面、全流程、全方位保險風險防控體系

　　全面風險管理理念。在保險業務規模小、保險機構還不成熟的初期，行業更加關注業務發展，對風險管理不夠重視。隨著保險業的發展，監管部門著力強化保險機構的主體作用，推動建設全面覆蓋、全程管理、全員參與的風險管理體系，督促保險機構強化穩健經營理念。

　　全流程風險防控機制。監管部門逐步從重視事後監管轉向重視事前防範、事中控制。健全事前風險防範和預警機制。應用風險管理技術，建立監測指標體系，做到早發現、早介入、早處置，從源頭上防範風險。健全事中風險識別和控制機制。發揮償二代“指揮棒”作用，加強市場分析和日常監管，及時識別和控制風險。健全事後風險化解和救助機制。建立保險保障基金制度，率先在金融業建立起市場化的風險自救機制。

　　全方位處置突出風險。爭取黨政部門和行業內外支持，從經營管理各方面著手，全方位應對突出風險隱患。保監會於1999年緊急下調預定利率，迅速控制新的業務利差損風險，並通過增量業務逐步化解存量風險。先後於2007年、2011年運用保險保障基金成功化解新華人壽、中華聯合的風險。2008年有效應對平安投資富通失利風險。2016年以來先後對有關問題公司派出監管組和調研組；2018年2月依法接管安邦保險集團，運用保險保障基金注資，著力化解重大風險隱患。

　　持續深化公司治理、產品業務、資金運用、基礎建設四大關鍵改革

　　推動建立現代企業制度。支持國有保險機構在金融業中率先完成改製上市，2003年，中國人保、中國人壽、中國再保險三家國有保險公司全部完成重組改製，中國人保財險、中國人壽股份先後在海外上市，為國有金融企業改革探索了經驗。2004年，中國平安在香港上市。目前我國已有9家保險公司上市。2017年4月以來，修訂完善《保險公司股權管理辦法》，頒布《保險集團公司管理辦法》，強力規範保險企業公司治理。

　　推進保險產品定價機制改革。財產險方面，推進商業車險費率改革，完善定價方式，下調費率浮動系數下限。人身險方面，2000年我國引進帳紅險、萬能險、投連險等新型產品，從2013年開始按照“普通型、萬能型、分紅型三步走”的路徑，初步完成了費率市場化改革，放開已經持續執行14年的2.5%的預定利率上限限制。

　　深化保險資金運用改革。改革開放初期，保險資金運用較為混亂，形成了大量不良資產。為此，1995年頒布的《保險法》對保險資金運用進行了嚴格限制，這種簡單的管控方式固然有利於控制風險，但同時也極大製約了保險資金運用的活力和生產力，造成了其他風險。從2012年開始，保監會加大保險資金運用改革力度，逐步擴大市場主體的投資自主權，支持保險資金進入實體經濟和資本市場，有效激發了市場活力。

　　探索基礎制度和基礎設施改革。國務院先後於2006年、2014年頒布促進保險業改革發展的產業政策，並針對農業、巨災、健康、養老等保險頒布了相關補貼、稅優政策。監管部門探索推動成立中國保險資訊技術管理有限責任公司、中保投資公司、上海保險交易所，加快建設全國車險、農險、健康險、保單登記等資訊平台，製訂生命表和行業純風險損失率表，健全精算制度，為強化監管、促進保險業健康發展、發揮保險功能作用提供了支撐。

　　日益擴大保險業股比、地域、業務等對外開放

　　逐步放開股權比例限制。在加入世貿組織兩年過渡期後，取消了合資非壽險公司外資持股比例限制；五年過渡期後，取消了外資保險經紀公司外資持股比例限制，允許合資人身險公司外方股東持股比例達到50%。2018年4月，銀保監會將外資人身險公司外方股比放寬至51％，三年後將不再設限。

　　逐步放開經營地域限制。1992年開始，上海、廣州先後對外開放保險業。在加入世貿組織三年過渡期後，將開放地域從上海、廣州、大連、深圳、佛山五個城市逐步放寬至全國。

　　逐步放開業務領域限制。在加入世貿組織兩年過渡期後，允許外資非壽險公司經營除法定保險業務以外的全部非壽險業務；三年過渡期後，允許外資人身險公司經營全面的壽險業務；2012年對外資非壽險公司放開交強險業務；四年過渡期後，取消外資保險公司就非壽險、個人意外和健康保險有關業務向指定再保險公司分保的要求；五年過渡期後，將申請設立保險經紀公司的外方總資產要求從5億美元降低至2億美元。2018年4月，允許符合條件的境外投資者來華經營保險代理業務和保險公估業務；放開外資保險經紀公司經營範圍，與中資一致。

　　我國保險監管取得了歷史性成就

　　一是堅持以人民為中心，消費者權益得到了有力維護。商業車險和人身險費率改革後，全國商業三責險責任限額較改革前增加27.4萬元，車均保費下降16.7%，壽險產品價格平均下降15%左右，實現了讓利於民、激發市場活力的初衷。12378熱線累計解決谘詢問題112萬個，處理投訴舉報40萬個，維護消費者經濟利益超過30億元。建立保險糾紛調解組織424個，累計成功調解案件57萬多件。

　　二是堅持問題導向，保險風險得到了有效防範。針對重點風險隱患，摸清風險底數，制定風險預案，打造防範防線，整合精乾力量，成立整頓組、監管組或接管組，先後有效防範化解和處置了一批重大風險隱患。特別是2017年4月以來，監管部門嚴明政治紀律和政治規矩，全面重塑保險監管理念、制度、能力、作風、文化，幾家問題公司的風險處置順利推進，保險風險防控得到加強。目前，保險業綜合償付能力充足率達248%，保險保障基金餘額達1194億元，保險業風險總體可控，處置風險也具備了一定物質基礎。

　　三是堅持強化監管，保險市場實現了有序運行。40年來，我國保費規模從4.6億元增長至2017年的3.7兆元，年均增長27.5%。2017年末保險業總資產達16.8兆元，淨資產達1.9兆元，當年利潤總額2567億元。多層次保險市場體系初步形成，市場主體從1家增加到224家，其中產險82家，人身險90家，再保險11家，集團和控股12家，資產管理24家，互助保險機構5家；專業中介機構2612家，兼業代理機構3萬餘家。

　　四是堅持回歸本源，推動保險業服務經濟社會取得了顯著進步。一方面，發揮了風險保障的獨特功能。2017年為經濟社會提供風險保障4154兆元，賠付1.1兆元。其中政策性信用保險提供風險保障超過5000億美元；農業保險為2.1億戶次農戶提供風險保障2.8兆元，受益農戶達5388萬戶次；責任保險提供風險保障252兆元；科技保險提供風險保障1.2兆元；全國商業車險投保率達到81.8%；大病保險已覆蓋10.6億城鄉居民，患者實際報銷比例平均提升了14個百分點；健康險為53億人次提供風險保障532兆元。另一方面，發揮了保險長期資金的獨特優勢。保險資金運用餘額達14.9兆元，其中以各類資產管理產品形式支持“一帶一路”建設8568.3億元，支持長江經濟帶建設3652.5億元，支持棚戶區改造1458億元，支持京津冀協同發展1568億元，支持振興東北老工業基地345億元，支持綠色金融6676億元。設立的“中國保險業產業扶貧投資基金”，總規模約為100億元。

　　五是堅持內外並舉，我國保險業全球地位實現了質的飛躍。我國保險業開放早、程度高，在“引進來”和“走出去”相結合中逐步提升了競爭力。2017年，我國保險市場規模超過日本成為全球第二，全球市場份額約為11%，有6家保險公司進入全球500強，一家公司作為新興市場唯一代表進入全球9家系統重要性保險機構之列，我國已經成為全球最重要的新興保險市場。來自16個國家和地區的境外保險公司在我國設立57家外資保險法人機構，2017年保費收入2140億元，市場份額約佔6%。我國自主推進償二代建設，在全球與美國RBC和歐盟償付能力Ⅱ形成了三足鼎立的局面，並向亞洲國家和地區推介；2018年2月，原保監會負責人作為新興市場代表首次當選國際保險監督官協會執委會副主席，原保監會成為國際養老金監督官協會執委；這些都說明我國保險監管的國際話語權得到了極大增強。

　　在取得成績的同時，對照黨中央國務院的要求和人民群眾的需求，我國保險監管和改革發展還存在不少差距和問題，風險隱患依然不小，監管短板仍需補齊，發展品質亟待提高，服務能力差距明顯，保險監管任重而道遠。

　　保險監管邁入新的歷史時期

　　一是注重疏堵結合，抓好風險防範處置。製訂實施保險業風險防範行動綱要。用三年時間，有序化解存量風險，嚴控增量風險，注重標本兼治，堅決打好防範化解風險攻堅戰。積極穩妥處置突出風險。堅持問題導向，分類施策，扎實做好重點機構、重點領域的風險防範處置，切實守住不發生系統性風險底線。健全日常風險防範化解機制。堅持疏堵結合，築牢風險防線，強化責任追究，提升保險業風險防範能力和水準。

　　二是全面深化改革，提升保險供給品質。推進簡政放權，完善市場準入，深化商車險、意外險定價機制、經行銷售等領域改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，有效提升保險產品和服務品質。深化監管改革，推進償二代二期工程建設，加快推進公司股權、資訊披露、償付能力、精算報告、資金運用等領域制度的修改完善，加強資產負債匹配管理，加快補齊制度短板。

　　三是推動回歸本源，更好滿足經濟社會需求。圍繞經濟高品質發展要求，以服務供給側結構性改革為主線，推動保險業回歸本源，提升服務經濟社會的能力。擴大環境汙染責任保險範圍，引導保險資金參與綠色低碳產業，支持汙染防治。推動農業保險“擴面提標增品”，探索實踐巨災保險，提升大病保險保障水準和資訊共享程度，開展建檔立卡貧困人口補充商業醫療保險，支持精準脫貧。參與多層次醫療和養老保障體系建設。拓寬保險資金支持實體經濟的管道。

　　四是服務國家戰略，積極擴大對外開放。站在國家開放戰略全局高度謀劃保險業對外開放，推動我國保險業提升國際競爭力。認真落實中央要求，放寬外資機構股比限制，推動外資投資便利化，優化外資機構監管規則，盡快將放開合資人身險公司外資持股比例、放寬外資準入代表處設立前置限制、放寬外資進入保險中介領域限制等政策落地。完善保險業“走出去”審慎審核標準，繼續推進償二代國際化戰略。■

　　作者系中國銀行保險監督管理委員會副主席

責任編輯：謝海平