夏磊：地方政府如何破解債務難題

　　意見領袖 | 夏磊

　　防範化解地方政府債務風險是今年政府工作重點，也是各方關注焦點。中央高壓監管問責態勢下，地方債務問題有所緩解，但部分地區壓力仍較大，亟需破解之道。

　　近年來，高層高度重視地方債務問題，制定頒布了一系列政策措施，著力防範化解地方債務風險，目前進展如何？

　　地方顯性債務風險總體可控，隱性債務風險較大。2023年一季度末我國政府部門杠杆率為51.5%，低於國際上通用以60%作為政府債務風險控制標準參考值；2022年末地方政府債務率約為125%，也顯著低於IMF確定的債務率控制標準150%的上限。但隱性債務規模較大，根據IMF測算，2023年我國地方政府融資平台總額預計將達到65.7兆元人民幣。

　　結構性問題仍存在，主要表現為：一是央地之間財權事權不匹配。1994年分稅制改革，地方財政收入來源減少的同時，事權和財政支出在逐步增加；2012年開始推行“營改增”試點，屬於地方主力稅種的營業稅改為增值稅，地方收入來源進一步減少。二是地方之間分布不均，部分財力相對薄弱的地區還本付息壓力較大。2022年青海、貴州、吉林、甘肅、天津和海南地方政府負債率超過50%，天津、吉林、雲南、遼寧、貴州、重慶、福建、河北、青海、海南、廣西、內蒙古、湖南、山東、甘肅、湖北、黑龍江、江西、河南、安徽20省市債務率超過120%。

　　針對地方債務問題，決策部門始終秉持市場化、法治化的化債原則。具體來看，中央和地方都有哪些應對措施？

　　中央堅持不救助原則，但有支持措施。對於隱性債務存量，財政部多次強調堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，但中央仍會頒布政策措施助力地方化解債務問題，主要體現：適度增加政府債務限額；加大中央對地方轉移支付力度；通過政策性開發性金融工具、設備更新改造專項再貸款等方式減少地方事權；進一步優化頂層設計，鼓勵盤活資產擴大有效投資、設立金融穩定保障基金；在推進深圳等地探索建立政府償債備付金制度。

　　省級政府負總責。2022年6月國辦發文明確提出，“堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責”。省級政府的化債主體責任體現在：一是統籌協調全省財政資源，增強化債能力；二是科學分配地方政府債務新增限額；三是加大省對下財政轉移支付力度，對基層化債進行獎補；四是加強對基層政府舉債監管，完善防範化解地方政府債務風險的考核和問責機制；五是從嚴從緊編制全省預算，削減無效支出，保障重大支出。

　　地方主要從兩個維度破解債務難題：

　　一類是通過改善經營主體現金流，以時間換空間，緩解債務壓力。主要有四大舉措：一是利用貼息補償，安排財政資金償還。如2022年新疆精河縣財政局明確提出優先足額安排到期政府債券還本付息資金；2022年烏蘭察布利用化債貼息資金3.85億元，有效化解償債壓力。二是通過非標轉標等方式債務置換，降低融資成本。如雲南康旅集團利用低成本銀行貸款置換高成本債券和非標。三是通過發行再融資債券等方式展期，緩解短期資金壓力。如2022年山東榮成市共爭取省級再融資債券約19.91億元，主要用於償還對應的到期債務。四是建立防範風險基金、信保基金、專項資金池化解債務風險。如湖北、黑龍江、河北、貴州等地成立的信用保障基金/債務風險化解基金，為企業提供短期緊急流動性支持。

　　另一類是通過盤活資產，充分利用閑置資源等方式改善財務結構。主要有三大舉措：一是以實物資產抵債，或處置閑置資產還債。如2021年呼和浩特市處置罰沒資產3.47億元，全部用於政府性債務化解。二是通過股權轉讓、債轉股等方式化債。如2020年茅台集團發行150億元債券用於收購貴州高速公路集團有限公司股權，幫助化解平台債務風險。2021年工商銀行義烏分行聯合工銀投資成功實施“工銀投資-義烏國資市場化債轉股項目”，融資50億元，用於償還義烏國資或關聯公司債務。三是通過REITs、專項資管計劃等方式引進社會資本。如2022年11月浙商滬杭甬REITs成功發行，降低了原始權益人資產負債率約2個百分點。

　　風險提示：經濟超預期波動，新冠病毒變異風險，地緣政治風險，產業政策不確定性等。

　　證券研究報告：《地方政府如何破解債務難題——財政專題研究報告之二》

　　對外發布時間：2023年6月24日

　　發布機構：國海證券股份有限公司

　　本報告分析師：夏磊

　　SAC編號：S0350521090004

　　(本文作者介紹：國海證券首席經濟學家)