多措並舉化解地方政府債務

目前，我國政府債務的“痛點”在於地方政府特別是地級、縣級和各類開發區政府。應理性把握我國地方政府債務的特性，科學合理匹配地方政府債務期限結構，完善地方政府債務管理體制，多措並舉化解地方政府債務風險。

我國政府債務的“痛點”在於地方政府特別是地級、縣級和各類開發區政府。應理性把握我國地方政府債務的特性，樹立理性的地方政府債務理念，科學合理匹配地方政府債務期限結構，完善地方政府債務管理體制，多措並舉化解地方政府債務風險。

理性把握地方政府債務的特性

從當前地方政府債務的情況來看，具有以下特點：一是債務總量較大。在一些地級市，債務總量往往超出一般公共財政收入。二是債務性質複雜。有地方政府財政部門及其財政背景的融資平台的負債，還有各種隱性負債以及更為“隱性”的各種直接的、間接的負債。三是債務期限結構不匹配。地方政府債務的償還年限一般都在3至5年，據財政部公布的數據顯示，截至今年3月末地方政府債券剩餘平均年限4.5年。但是，地方政府債務資金的回收期限往往在5年甚至10年、20年以上，貸款期限結構嚴重不匹配。四是債務成本高。就地方政府貸款而言，開發性貸款的成本相對較低，國有股份製大型銀行以及全國性股份製銀行執行利率政策基本正常。但由於從這些銀行貸款手續繁雜、周期較長、要求嚴格，很多地方政府為應對違約風險，不得不以高利率從其他渠道爭取貸款。

對於我國地方政府債務的特性，既要看到其具有現代政府債務的一般性，又要從我國當前地方政府的實際出發，理性把握地方政府債務的特殊性。

一是適度運用好政府債務對於紓解民困、改善基礎設施、增加投資拉動地方消費、就業等都有積極的作用。隨著地方經濟的發展，地方政府債務規模相應擴大是合理的，也是必要的。

二是地方政府債務是地方財政收入的重要來源之一，從債務計劃的提出、批準和債務資金的籌集，到資金的運用以及利息本金的償還都在地方政府財政部門的管理中。因此，對於地方政府債務資金不能將其與一般的借貸資金相混淆。

三是除應急需要和特殊安排外，資金大多投向了那些具有公共性、外部性的部門，側重於社會效益，債務回收期一般都較長。

四是地方政府債務的行政性。我國地方政府債務的管理方式為垂直行政型方式，限額內什麽時間發行債務、多大規模、期限、利率等都由中央決定。在此之外，如果舉債則屬於違規舉債，將被責任追究，終身問責、倒查責任。

總之，衡量我國地方政府債務應從地方實際出發，建立獨立於一般公共預算收入體系的債務收支與償還制度，“一表打進”全部債務（顯性債務和隱性債務），對債務形成、債務規模、期限結構、利率水準、預算內可以安排的用於償還債務的資金規模等，給予落實細化，同時編制債務的“資產負債表”，對債務形成的資產予以反映，既為考核債務資產的效益提供依據，也為部分資產證券化奠定基礎。

精準施策穩妥化解地方政府債務

一是樹立理性的地方政府債務理念。地方政府債務有雙重性，有促進經濟發展改善民生的積極作用，隨著經濟實力的提升，債務規模可以相應擴大。相反，如果脫離經濟實力，不顧償還能力，盲目舉債，則會破壞經濟發展，影響民生改善。在現代信用經濟體系下，中央政府則可根據實際情況做適度的反周期“逆向”操作，即可以在經濟不振或者預期不振時適度發行國債，推行更加積極的財政政策，刺激經濟發展。當前，面對中央實施積極的財政政策的現實情況，各級地方政府及相關部門要根據經濟運行的狀況和趨勢，把握準預期，與中央的宏觀財政政策相呼應，在各自地區償還能力允許的範圍內，適度調節債務的規模和償還節奏。

二是完善地方政府債務管理體制。目前，我國實行“四張表”體制，即一般公共預算收支、政府基金收支、國有資本和社保基金。建議地方各級政府編制“債務收支表”，實行“五張表”體制，即建立獨立的地方政府債務收支與償還制度，對債務形成、債務規模、期限結構、利率水準、預算內可以安排的用於償還債務的資金規模等，給予細化反映。同時，對債務所形成的資產做對應的反映。實施“第五張表”體制的前提是建立地方政府債務預算管理體制，每年年底前，政府有關部門要統籌“五張表”，經年度人民代表大會批準，同時報上級政府備案後實施，年終地方政府債務預算執行情況要由人民代表大會審核，並向人民代表大會公布。由此就能夠將地方政府債務“一表打進”，不留死角，規範化透明化堅決堵住“隱性債務”發生。通過這一體制，可以對債務形成的資產予以及時的反映，既為考核債務資產的效益提供依據，對違規舉債、低效益舉債行為的約束提供依據，也為部分有效益的資產開展證券化奠定基礎。

三是科學合理匹配地方政府債務期限結構。債務的期限是由債務使用主體償還能力決定的。地方政府的債務基本上都用於基礎性、公益性和社會性比較明顯的領域，因此均為中長期債務。目前，我國儘管通過置換的方式延長了一年多的地方政府債務期限，然而對於地方政府債務壓力緩解有限。基於地方政府債務的特性，建議對地方政府債務進行分類，對於不同特性的資產，延長還款期限至15、20、25以及30年。

四是適當調整地方政府債務管理政策。首先，改變當前用發行地方政府債券和專項債券作為置換地方政府債務的單一方式，建議在此以外，對已經確認的地方政府債務劃分三到五個類別，由貸款金融機構與地方政府及其平台重新簽訂貸款合約，貸款期限延長至10、15、20、25直至30年。其次，適度調整貸款利率，按照央行的基準利率分不同年限確定利率水準，並且於每年年末交繳。再次，對於各類金融機構收取地方政府債務的利息收入，建議免除相關稅費。最後，建立全國性的地方政府債務信息平台，在該平台上金融機構要向社會公布涉及地方政府債務的相關數據，以保證透明性，各級地方政府也要在此平台上及時公布地方政府債務數據，方便社會對地方政府舉債的約束以及對金融機構的約束。

五是構建開發多元、監管到位的地方政府債務市場。對於地方政府債務在進行行政管理的同時，應當運用市場機制深化地方政府債務管理的改革。首先，鼓勵地方政府將其資產證券化。現在許多地方政府的名下有大量的資產，其中有相當部分資產是有收益的，然而這部分資產都被抵押後從金融機構貸款。因此，建議中央政府通過發行“過橋債券”幫助地方政府解押這部分資產，再將這部分資產證券化，進而地方政府可以獲得更多的資金。其次，在上級政府批準的前提下，鼓勵地方政府積極盤活有收益資產，用這些資產在本地直接發行地方政府債券，籌集資金。同時，還可以建立“地方政府債券再轉讓市場”，增加地方政府債券的流動性，使地方金融機構和個人在這個市場上“吐納”資金，提高資金的使用效率。最後，鼓勵地方政府將有一定收益的平台公司進行“混改”，或者將有收益的資產經過評估以後進行“掛牌”轉讓等，從而獲得資金用於地方政府債務的還本付息，增加地方政府的債務承受韌性。

（作者部門：遼寧省政協）