鶴崗：中國收縮型城市的非典型樣本

一個三四線城市，房子跌至“白菜價”，一萬五就可以拿走一套房，這在中國並不多見，但卻在鶴崗真實上演。

鶴崗位於黑龍江東北部，是一座緣煤而興的資源型城市，版圖面積1.5萬平方公里，相當於兩個廣州，但2017年年末，鶴崗市總人口只有100.9萬，其中城鎮人口83.3萬人。

人口持續外流，經濟發展疲軟，這是鶴崗正遭遇的困境。在中國，像鶴崗這樣的城市還有許多。

首都經濟貿易大學副教授吳康曾發布研究成果稱，2007-2016年間，中國有84座城市出現了“收縮”，這些城市都經歷了連續3年或者3年以上的常住人口減少，並且正經歷以某種結構性危機為特徵的經濟轉型。

值得注意的是，近日國家發改委發布的《2019年新型城鎮化重點建設任務》中，首次提出了“收縮型城市”的概念。

這意味著，隨著經濟的發展，一些城市在增長擴張的同時，另一部分城市不得不直面收縮的問題。收縮型城市在東北最為典型，我國中西部甚至東南沿海一帶也均有分布。

城市為何出現收縮？

“收縮城市”的概念最早由德國學者1988年提出，用來指代受去工業化、郊區化、老齡化以及政治體制轉軌等因素影響而出現的城市人口流失乃至局部地區空心化的現象。

2004年，收縮城市國際研究網絡（Shrinking City International Research Network）沿用這一術語，並將其定義為“人口規模在1萬以上人口密集的城市區域，面臨人口流失超過兩年，並經歷結構性經濟危機的現象”。

從全球來看，包括德國、加拿大、美國、日本等工業化國家均出現過城市收縮這一現象。經濟結構調整讓部分城市成為贏家，同時也導致一些城市不斷走向衰退。

經歷幾十年跨越式工業化發展與快速城鎮化後，中國也同樣面臨城市收縮的問題，尤其是部分資源型城市已經出現衰退的態勢，鶴崗就是其中一個。

自1917年第一個煤礦開工以來，鶴崗至今已有近百年的開採歷史，曾經一度成為黑龍江省四大煤炭生產基地，產媒輸出量也曾居全國第四。

擁有豐富煤礦資源的鶴崗，沒能逃脫“資源詛咒”。2011年，鶴崗市正式列入全國第三批資源枯竭型城市。在《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》中，鶴崗被列為衰退型城市。

蘇寧金融研究院高級研究員付一夫接受中新社國是直通車記者採訪時表示，鶴崗房子出現白菜價，表面上看是房價下跌，實際上反映了當地經濟發展出現了問題。根本原因是由於鶴崗煤礦等資源豐富，當地更加傾向於發展資源型產業，導致其他產業，如製造業和服務業等受到抑製。

黑龍江省統計局數據顯示，鶴崗煤炭產業與非煤炭產業的比重約為7:3。2012年、2013年，由於原煤產量、價格雙下降，直接導致鶴崗GDP、財政收入出現了大幅雙下降。

除了經濟面臨下行壓力之外，鶴崗市人口近幾年也處於持續下滑狀態。可以說，鶴崗是中國收縮型城市的一個縮影。

值得注意的是，作為曾經的重工業基地，東北城市收縮現象尤為嚴重，如伊春、齊齊哈爾、佳木斯、鄂爾多斯等。

吳康接受媒體採訪時指出，改革開放前，東北城市化和工業化水準都比較成熟，但在工業化後期，它的產業升級跟不上步伐、體制機制改革滯後，陷入了轉型危機，工作機會比較少，收入相對低，所以東北很多城鄉都存在人口流出的問題。

除了東北之外，東南沿海、廣東和江浙一帶也有部分收縮型城市。

吳康指出，過去很多製造業很發達的城市，吸納了很多中西部的勞動力。最近10年由於產業升級，很多汙染大、能耗大的企業遷出了，這些企業的勞動力就離開了，這樣在某些年份就會出現比較明顯的人口下降。像浙江義烏、紹興柯橋都存在這樣的情況。

吳康還表示，珠三角和長三角最近幾年都在推“機器換人”，釋放出來的勞動力也會對城市的人口變動產生影響。在義烏調研時，像全球化、貿易摩擦、電商的發展對他們都會有影響，原因很複雜、很多元。

據悉，廣東省東莞市曾經就在產業結構調整的過程中，大量勞動密集型企業被轉移，人口也出現外流。由於近年來東莞推行產業轉型升級，經濟已經開始穩定增長，就業機會也在增多，人口也逐漸增加。

城市收縮該怎麽辦？

在世界範圍內，一些城市人口和經濟持續增長同時，也有一些城市面臨人口減少、經濟萎縮、建成區荒置的處境。

2007年，德國政府資助的研究項目“萎縮中的城市”發現，在過去的50年中，超過370個人口超過10萬的城市至少減少了1/10的人口。

例如，德國魯爾工業區是世界著名的老工業基地，煤炭、鋼鐵、化學工業曾經聲名遠播。該地區曾經生產德國80%的硬煤，90%的焦炭，集中了全國鋼鐵生產能力的2/3。

20世紀50年代後，隨著煤炭在世界能源消費構成中的比重逐漸降低，世界鋼鐵市場需求急劇減少，該地區的煤炭產量也逐步減少，從而出現經濟衰退。當時，一些大型企業相繼倒閉，工人也失業。與此同時，環境汙染等問題迫使許多企業向德國南部轉移。

不過，從20世紀70年代開始，魯爾區經過了一段漫長的整治，經濟結構趨於協調，工業布局趨於合理，經濟由衰落轉向繁榮。

在魯爾區轉型的過程中，德國政府發揮了較為重要的作用，資金補貼計劃為魯爾區的轉型發展贏得了寶貴的時間。與此同時，魯爾區大專院校的設立，為該地區成為德國重要科研高地奠定了基礎，創新加人才成為其轉型的關鍵。

位於美國俄亥俄州東北部的揚斯敦，曾經也是由於礦業及工業的發展而興起，但隨著全球化帶來的工業轉移，開始面臨衰退，人口也持續減少。1960年至2010年，揚斯敦人口從16萬人下降到8萬人。

後來，揚斯敦市政府從2002年開始制定《揚斯敦2010規劃》。清華大學建築學院副教授黃鶴撰文指出，該規劃的出發點有四個方面：一是承認揚斯敦是個更小的城市；二是在新的地區經濟中定義揚斯敦的角色；三是改善揚斯敦的環境，提高生活品質；四是號召公眾響應。

黃鶴認為，《揚斯敦2010規劃》的重點集中於如何收縮發展，營建更健康可持續發展的城市環境，主要包含建立城市的綠色空間網絡，建立具有競爭力的工業地區，培育具有活力的城市中心等。

值得一提的是，1996年，揚斯敦成立了土地銀行，用於城市中空置、荒棄的土地和房產以及因斷貸而被銀行收回的房產的再利用。黃鶴指出，這使得土地銀行能夠快速獲取那些被遺棄的土地以用於城市的更新改造。

面對城市收縮，發達國家的經驗或許值得借鑒。

付一夫告訴國是直通車記者，從當地政府的視角看，應盡早制定一些長遠的城市發展規劃，推動城市轉型，特別是資源型城市，轉型越早對城市發展越好。

付一夫指出，就像鶴崗的煤炭采集有100多年的歷史，如果提早進行長遠規劃，預見到資源型產業有一天會衰落，盡快配套發展其他產業。在資源型產業還能支撐經濟發展的時候，就將其他產業相應發展起來，整個城市經濟增長的動力將更好。

此外，付一夫表示，收縮型城市需要營造良好的營商環境，吸引投資，鼓勵民營經濟參與。同時還需培養一些科技含量更高的企業，制定一些優惠政策吸引住人才，加強教育方面的投入。“要是沒有人才支撐，任何產業也發展不起來。”

值得注意的是，當前，不少收縮型城市在新的總體規劃方案中，要求未來人口總量上升的同時，還要求擴大城市面積。

清華大學的城市規劃學者龍瀛接受媒體採訪時指出：“這與地方政府多年的土地財政有關，拿了地才能賣錢，才能增加基礎建設投資。”

在龍瀛看來，不管是決策者還是設計者，都一味地追求增長，覺得“收縮”是個消極的詞。但“收縮”只不過是這座城市的一個發展階段，“它會自然而然地發生”。

國家發改委發布的《2019年新型城鎮化重點建設任務》指出，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。

付一夫指出，城鎮化的核心是人口城鎮化，要轉變發展思維，不能像以前那樣粗放型地一味建樓，對於收縮型城市，需要在已有的基礎上進行經濟化的發展，包括政策的傾斜、基礎設施和公共服務均等化，在醫療和教育等方面也要加以改善。

揚斯敦就曾在轉型中首先承認自己是一個“較小的城市”，規劃後的揚斯敦，住宅土地面積縮小了30%，整個城市面積也相應減少。

這種從希望增長轉向直面衰退，強調更小而美好的發展被稱為“精明收縮”。黃鶴指出，《揚斯敦2010規劃》是“精明收縮”作為一種城市規劃策略真正意義上得以確立的標誌。

黃鶴指出，“精明收縮“的核心思想是在人口減少的情況下，在城市收縮發展的同時，關注城市持續的潛在發展動力，其做法是將可以增長的部分置於小的、集中的區域，保持該區域的良性運營；其收縮的策略是注重合理的城市規模，強調尺度合理的鄰裡及其空間肌理是城市潛在複興的因素，提倡土地的集約使用。

“量的收縮，不代表質也收縮，相反，收縮城市的規劃應該更關注提高居民的生活品質和城市的空間品質。”在龍瀛看來，想要對“收縮城市”做出真正的改變，已有觀念是需要越過的第一個障礙。

參考資料：

黃鶴：《精明收縮:應對城市衰退的規劃策略及其在美國的實踐》

徐博 龐德良：《增長與衰退: 國際城市收縮問題研究及對中國的啟示 》

東北證券：《收縮型城市發展面臨困境 樓市萎縮無可避免》

《瞭望》新聞周刊：德國魯爾區轉型的啟示

每日經濟新聞：人口減少不等於城市收縮 城市收縮不等於城市衰敗

人民日報：每座城市都預測未來人口會增長,但事實可能並非如此

來自：國是直通車

作者：孫秋霞

編輯：郭凌潔