周天勇：中國的住宅樓為什麽會越建越高

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家 周天勇

　　筆者陸續發表了之一《國外多是城鄉再造，我們卻是大拆大建》、之二《幾十層樓住宅樓的七大危害》，今天登出之三《我們的住宅樓為什麽會越建越高》。

　　為什麽我們與世界大多數國家和地區不一樣，特別熱衷於破舊立新，大拆大建？為什麽我們的住宅樓都修建在寶貴平整的耕地上，且都是幾十層高的住宅樓？

　　深層次的體制原因是：農民沒有真正的土地使用財產權，不同所有製之間的土地交易不公平和不平等；計劃經濟的18億畝紅線和建設用地指標控制，使住宅用地供給極少，高層住宅樓建設越來越侵佔和擠壓低層庭院用地；農民幾乎沒有自己土地的建設權；城鄉住宅建設逐步被統一只能由開發商從事，農民自己建房受到越來越多的限制，不容許居民合作、企業和社團建設住宅；出讓金土地財政機制，使地方政府對住宅用地寡頭壟斷、饑餓供給、推高價格，開發商為利益最大化則用最少的土地蓋出最多的房子。結果，中國城鄉的住宅，只能越建設，樓層越高上加高。這些扭曲的體制和力量再不進行改革和控制，未來很可能會出現百層以上的住宅。

　　一、農民沒有真正的土地財產權

　　農民沒有土地恆產。中央領導講，有恆產才有恆心，要確認農民的土地使用財產權，要保護民營企業家的產權。但是，就從土地所有權和使用財產權講，雖然有國有和集體所有之分，在政府徵收時兩種所有製擁有的土地物權卻沒有等價交換；農民只有耕地和住宅的使用財產權，有的地方還沒有確權，有的確權但許多規定與此衝突，特別是雖然確權，但沒有交易、抵押、入股和繼承等產權；而且使用財產權的年期較短，並不穩定，產權沒有長期預期。

　　於是，農村的坡地、荒山雖然屬於農村農民集體所有，但每個家庭沒有使用財產權，土地、建設等部門，寧可讓土地荒著、閑著、叢草不生，也不讓你利用。

　　二、農民沒有自己土地的建設權

　　被國內學者和政策研究者們忽視的是，農民沒有自己土地上的建設權。對於土地及房屋等來講，其財物產權的一個重要內容就是建設和改造權利。然而，農民在農村的荒山坡地上建設庭院，需要政府許可，一般不可能；在自己的宅地上建設房屋，如擴大面積、改造翻新，受到政府的各種限制；只能由政府來振興新農村，大部分進行整治複耕，或者在原地建設幾十層高的住宅，或者在城郊建設幾十層高的住宅，讓農民去買。

　　三、計劃體制：18億畝紅線和建設用地指標　　

　　18億畝紅線和建設用地指標控制，住宅用地供給極少，高層住宅樓建設侵佔擠壓低層庭院用地。其實，中國每平方公里人口145人，而日本和韓國每方公里人口，分別為339人和515人，其人口密度比中國大得多。但是，到日本和韓國，居民居住，大量的是獨棟別墅、聯排別墅、低層住宅；而中國罕見別墅，低層住宅越來越少，高層住宅越來越多，越來越高。

　　為什麽？因為18億畝耕地紅線，衍生出建設用地指標，有關部門下達給省級政府，省級政府先保證省會城市、省級交通水利、重大工礦等項目用地，再下達給地級市政府；地級政府也是先留足其城市建設、交通水利和重大招商項目，再下達給縣級政府；到了縣級政府，下達的建設用地指標，就可能少到100畝到200畝左右，成為非常稀缺的資源。

　　由於從傳統上重建設重生產，而不重公共服務、居民居住和生活消費的意識根深蒂固，土地指標的分配也是，先保證工礦企業、交通運輸和其他重大建設項目，用地結構中住宅建設是最得不到滿足的分配選項。特別是，為了所謂的保護耕地，每年縱向下達的建設用地指標，在進行動態減量操作。

　　有關部門又頒布了整治農村、挖潛建設用地、用地增減掛鉤、存量佔補平衡的招術，地方政府就盯著農村農民的宅基地，千方百計不讓其再建，千方百計將其拆除複墾置換，或者原地“盤活”得來建設用地，加上耕地紅線控制不讓農民隨意在自己耕地上建設住宅，更是不再新批宅地。於是，農民私人建房越來越困難。

　　地方政府基本不給農村建設窨井和排汙管道，更談不上接入潛入處理系統。因此，即使地方政府放開讓農民改造和重建自己的住宅，也無法解決廁所的抽水馬桶和排汙問題。當然，放開建設，會出現糞便等分布式窨井、儲存、發酵、肥用等廢物利用的實用技術和方式。不放開，中國農民要如日本和韓國農民改造和重建自己幸福宅院，配套條件和技術蕩然無存。

　　四、行政準入壟斷：開發商單一建房　　

　　城鄉住宅單一和統一由開發商建設。中國城鄉建房，城市城郊從私人、政府和部門建房，最後並軌到了開發商統一建房；農村私人建房為主，到了現在越來越傾向於也由開發商來統一建房。

　　世界各國的住宅建設和供給渠道：

　　（1）私人建房。居民可以利用小塊地，坡地，丘陵地等，如果地方政府提供排水等公共設施，建房的成本較低，並且政府可以規定綠化等要求，有助於房林相間、高低錯落、地區特色、各有區別住宅區的形成。建築形態上或者為獨立庭院、雙拚客樓、聯排別墅等。

　　（2）歐洲盛行的合作建設。幾十個居民成立住宅建設合作社，只要符合政府的規劃，在土地市場上購買一塊土地，聯繫設計，發包給建築商，可以建設聯排別墅，也可以建設低層樓房，再裝修等入住，有的還由合作社自己進行物業管理。

　　（3）由房地產商開發。在中國，政府對進入建設領域的市場主體進行準入管制，頒發特許房地產開發資質；開發商到地方政府行政寡頭壟斷的市場上購得土地，規劃部門規定層高、間距和容積率等；建成後，取得政府批準的五證，方可銷售給居民。

　　開發商單一開發，如果遇到中央要求控制房價，房地產拿地的成本過高，開發商則會要求政府調規，再加層高，保證其理想的利潤。於是住宅樓層越來越高。

　　實際上，由於不鼓勵私人建房，分散性的坡地就不會用來蓋住宅。而大規模住宅建設，只有在平整的耕地上，才能建設便利和成本最低。因此，這種體制的實際運行結果，卻是大量的可以蓋住宅的坡地、荒地等得不到利用，也沒有因居住而綠化，而將稀缺平原、河谷、壩子中平整的耕地卻佔用了不少，用來建設住宅。

　　四、土地財政是住宅樓越來越高的推力

　　地方政府財政收入與農民土地利益，在建設用地徵收和農民自用配置方面的博弈中，地方政府處於強勢。我國憲法上規定，農村和城郊的集體土地，只有用於公共利益建設時，才由政府行政徵收後劃撥。但是，部門的土地管理法上卻將此改成了所有的建設用地，都要先從集體建設用地征用為國有，再由政府劃撥和出讓。這就將大量的金融工商業性建設用地，包括收費性的高速公路等，擴大化地包括在了行政強製征用土地的範圍。

　　建設用地集體和農民自用配置演變為：農民在自己的宅地上進行建設，如改造加層，大部分用於自己居住，小部分辦農家樂，還有將個別的長期出租，實際上是出售了；改革開放初，管理較松時，還在自己的承包地裡建設了住宅。

　　有膽子較大的村集體，利用自己的土地，開發了小產權房，甚至別墅，向外出售；有的蓋工廠、倉庫等向外出租；有的將土地租用給投資者，獲得分紅。無論何種方式，集體和村民均獲得了土地財產性收入。

　　建設用地由地方政府行政強製征用的過程和財政效應為：雖然農村建設可以用自己的建設用地，但是，隨著規劃和“一萬切”和擴大化“拆違”，基本上都必須征用為國有；集體用地征用為國有建設用地，不按照市場價格進行，而低價補償，高價出讓。有時一畝耕地，2到3萬元就被政府徵收了，在土地市場上可能賣到幾百萬元到一兩千萬元，甚至數千萬元。

　　改革開放以來，僅僅城市和縣城建設區就征用了農村城郊的集體土地8500萬畝左右，其中無償劃撥的大約一半，1998年改為協議和招拍掛出讓以來，地方政府累積實現的土地出讓金收入為43兆元。而按照每畝現價250萬元左右計算，地方政府和城市從農村和城郊集體土地變國有建設用地過程中，轉移了212.5兆元的財富。

　　因此，讓不讓農民土地進入統一平等競爭的土地市場，讓不讓農民有土地的建設權，讓不讓農民土地交易和資本化，深層次實際是地方政府財政利益與農民土地資產利益之爭。如果不改革，扭曲的體制，使中國居民住宅建設和供給只有開發商單一方式，並且高樓越來越高、低層越來越少、別墅不可能再新建、建設的也要拆掉的內在、深層次和強有力的驅動機制。

　　(本文作者介紹：東北財經大學經濟研究中心主任，中央黨校國際戰略研究院原副院長。公眾號天勇看經濟zhouty-tjj)