產業政策不是萬能的，應由差異化選擇性向普惠化功能性轉變

2月23日，一場關於中國“產業政策”轉型的討論在北京進行。

由中國發展研究基金會與澎湃新聞共同舉辦的“中國發展高層論壇熱點前瞻沙龍”第二期活動在北京舉行。第二期沙龍以“產業政策的制定與治理創新”為主題。北大國發院教授張維迎與北大新結構經濟學研究院副院長王勇、國務院發展研究中心產業經濟研究部調研員、研究員李燕等嘉賓出席沙龍。

“中國發展高層論壇熱點前瞻沙龍”第二期現場 本文圖片均由澎湃新聞記者 趙昀 圖

產業政策：由選擇性向功能性轉變

產業政策在其制定、效果甚至是定義上都一直存在爭議，但儘管如此，產業政策一直是中國經濟政策中的重要組成部分。

無論是去年年底的民營企業座談會還是中央經濟工作會議，都要求推進產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變。

對於中國產業政策的轉變，張維迎表示，產業政策轉變比不轉變好，“過去那樣的產業政策帶來的傷害很大，減少傷害也是一種進步。”

李燕則表示，促進高質量發展是新時期中國產業政策的重要主題。中國的產業政策需要從過去更多關注產業經濟的規模和增速，轉向更多關注於產業發展的質量和效益。從過去對特定產業、優勢企業的選擇性傾斜政策，轉向以基礎能力建設和激勵創新為核心的功能型、普惠型產業政策。

何為普惠化功能性產業政策？國務院發展研究中心研究員吳敬璉在2017年曾發表演講稱，除選擇性產業政策外，還有功能性產業政策。1980年代，日本將前者稱為硬產業政策，後者稱為軟產業政策，並開始轉型。

吳敬璉當時引用稱，這場變革應“逐步淡化傳統計劃經濟模式下差別對待不同產業的色彩，以增強其產業的競爭力，反對壟斷、保持競爭和廣泛提供信息等原則來支持產業的健康發展。提供信息、建立市場秩序等增強市場競爭功能的內容，將成為新的產業政策的主要特徵。”

李燕

李燕：稅收政策對創新的激勵遠比財政補貼好

對於產業政策如何轉型，李燕表示，中國面向高質量發展的產業政策轉型方向應堅持市場友好、普惠包容、競爭中性與開放協調四大原則。

李燕表示，當前，中國面向高質量發展的差距和挑戰較為突出，新舊動能面臨轉換。產業政策需要從過去更多關注產業經濟的規模和增速，轉向更多關注於產業發展的質量和效益。從過去對特定產業、優勢企業的選擇性傾斜政策，轉向以基礎能力建設和激勵創新為核心的功能性、普惠性產業政策。

李燕表示，結合國際上近年來產業政策的特點，可以發現，創新政策日益成為產業政策的核心，產業政策的普惠性和包容性明顯增強。政策工具更加多樣化，包括改善基礎設施、促進教育和培訓、支持產業集群發展，促進創業創新、有效使用財政和社會政策等支持措施。

李燕強調，產業政策不是萬能的，最根本的還是要加強深化體制機制性的改革，完善市場的制度機制環境，包括深化資源要素市場化改革、壟斷行業改革、營商環境改革等。另外，還要通過高水準的開放發展制度安排與產業政策形成有效的協同，並推動產業政策的法制化進程。原來的“紅頭文件”的管理模式，可探索向“行政法規+技術標準”的管理模式轉型，提高產業政策的針對性和有效性，能夠真正的落地實施。

在隨後的討論環節，李燕表示，“我個人的觀點是，盡量減少選擇性的產業政策，更多地發揮功能性產業政策的作用。產業政策不完全都是激勵性或獎勵性政策，而是激勵和約束並重的。恰恰在約束性產業政策這方面我們有一些沒有管住，或方法以及制度設計有待加強。”

李燕還表示，在此前的產業政策中，“補貼政策確實在某種程度上被濫用了。在創新方面其實涉及財政補貼和稅收政策兩種政策工具，從調研分析結果來看，財政補貼對於創新的激勵效果遠遠沒有稅收政策效果更好，相反會帶來一些選擇性不公平，從這方面來看，未來應該更多地使用普惠性政策。”

王勇：新結構經濟學不支持所有產業政策，明確反對計劃經濟

作為林毅夫弟子的北京大學新結構經濟學研究院學術副院長王勇則在演講中進一步闡明了新結構經濟學視角下的“產業政策”。新結構經濟學由林毅夫創立。

王勇表示，要討論產業政策，一定要有清晰的範疇。他對產業政策的定義是：政府有意識地去影響產業發展的一種非產業中性的政府乾預。他認為，非中性政策乾預才叫產業政策。

“有為政府”是新結構經濟學的核心概念，其定義是政府在各個不同的經濟發展階段都能夠因地製宜、因時製宜、因結構製宜地有效地培育、監督、保護、補充市場，糾正市場失靈，促進公平，增進全社會各階層的長期福利水準。

王勇

王勇表示，“有為政府”是區別於“亂為”和“不作為”而言的。對中國來講，“有為政府”其實包括兩個含義，一是多做一些什麽，還有是減少些什麽。“因為改革開放的起點就存在扭曲，你要把一些扭曲去掉，本身恐怕也是需要政府執行的。新結構經濟學裡面講有為政府，並不是多乾預一些什麽，其中是含有改革含義的。”王勇強調。

王勇強調，從新結構經濟學出發，產業政策必須要考慮國家發展的不同階段。發展中國家的產業政策不同於發達國家產業政策，發達國家很多技術是從無到有的發明，而發展中國家引進居多。新結構經濟學提倡依據不同類型的產業劃分，根據產業與世界前沿的差距討論政府在過程中的因勢利導作用。

“如果是居於技術前沿，大家都不知道是什麽方向的時候，政府並不比市場知道更多，我覺得這時應該讓企業家去冒險，沒有問題。但是發展中國家沒辦法申請專利，專利都是發達國家的，這時是需要政府根據要素稟賦因勢利導。”王勇說。

王勇表示，在討論中國問題時要考慮中國改革開放以來的經濟發展其實是同時包含四個結構性過程的：第一，從低收入到高收入的經濟增長與農、工、服的結構轉型過程；第二，從計劃經濟向市場經濟的轉軌過程；第三，從封閉經濟逐漸融入世界經濟、貿易、金融體系的開放過程；第四，從政治、軍事、外交的區域性弱國向綜合國力全面提升的政治、軍事、外交的世界性強國的崛起過程。

王勇明確表示，新結構經濟學並不支持所有產業政策，明確反對計劃經濟。新結構經濟學主張市場主導、政府因勢利導的產業政策。政府的作用是要將一個經濟體的要素稟賦結構的比較優勢轉化為企業的競爭優勢。這就需要政府在硬的和軟的基礎設施上發揮有為作用，降低交易成本。

張維迎：我不主張給任何企業家優惠政策，哪怕是馬雲馬化騰

張維迎在演講一開頭就聲明：產業政策應有嚴格的定義，任何普惠性的政策都不能叫產業政策。他認為現在對產業政策的定義過於寬泛，幾乎把所有政策都叫產業政策，使得討論不容易聚焦。

張維迎表示，很多產業政策的前提是假定創新可以預測，實則不然。創新在技術、商業價值、互補技術等多方面都具有不確定性。原本直流電與交流電之爭交流電居於弱勢，但是變壓器這項互補技術的發明讓交流電取得勝利，這在之前是無法預測的。如果一開始就用產業政策扶持一個特定產業，會消滅其他可能性。

張維迎

張維迎舉例稱，如果政府鼓勵養狐狸，養狐狸的人可以得到財政補貼、免費的土地、優惠的信貸資金，他們的孩子可以優先上大學；如果經營狐狸的商家能得到補貼；如果吃狐狸肉、穿狐狸皮的人也可以得到大量補貼；如果任何人如果要養其他牲畜或吃其他動物肉的人，必須先養一定數量的狐狸或吃一定數量的狐狸肉；那麽，狐狸養殖一定會發展的很興旺。

“進一步，如果法律再禁止人們養殖其他動物，違者將受到嚴懲，狐狸養殖一定會成為最大的養殖產業。但這不能證明養狐狸的政策是正確的！”張維迎說。

張維迎認為，在新興產業方面，因為誰都無法看清未來方向，產業政策提供不了幫助只能提供誤導。他引用北京大學教授周其仁的“降低制度成本”表示，政府只要不用政策、法律阻礙企業家做事，企業家就會發展出根本想象不到的東西。

張維迎認為，政策轉型最重要是真正轉向市場化，真正轉向廢除阻礙企業家行為、企業家創新、企業家創業的制度，所有人都是一視同仁。

“我不主張給任何人、任何企業家的優惠政策。哪怕你很偉大，馬雲、馬化騰也不能給他任何優惠政策。這種優惠政策不僅是不公平，而且阻礙未來進一步發展的，這些已經成功的企業家，只要政府不去保護他，他就必須不斷地努力才能保持先進。而且我們知道要新的年輕一代老想推翻他們，老想取代他們，這是好的事情。”張維迎說。