為應對新工業革命的機遇與挑戰，過去十年至少有101個經濟體頒布了產業發展戰略。美國是世界上較早運用產業政策的國家之一。2000-2015年間，美國聯邦政府至少向企業補貼了680億美元。從項目看，美國頒布了小企業、製造業、國家創新網絡、美國先進製造業領導戰略等一系列扶持計劃。從行業看，汽車、航空航天、軍工、電氣電子設備、油氣、金融、化工、金屬、零售、信息技術等均在前列。德國在創新型產業政策方面也走在前列，在光伏、新能源汽車、初創企業等方面，德國政府補貼力度較大。2017年聯邦政府向國內企業提供的償債援助、貸款、投資補貼等各類撥款達近360億歐元，國外投資補貼67億歐元。
來源: 文話宏觀
作者:光大證券 張文朗、黃文靜
原標題: 《深度|美歐如何搞產業補貼——產業政策系列》
要點
中美貿易摩擦未見緩和，企業補貼等產業政策是一個爭論的核心問題。產業政策和補貼各國都有，《世界投資報告2018》指出，為應對新工業革命的機遇與挑戰，過去十年至少有101個經濟體（佔全球GDP的90%以上）頒布了產業發展戰略。那麽美歐如何開展產業補貼？
美國是世界上較早運用產業政策的國家之一。2000-2015年間，美國聯邦政府以撥款、稅收抵免等方式至少向企業補貼了680億美元，其中582家大公司獲得的補貼佔總額的67%。地方政府也給予了企業大量補貼。從項目看，美國頒布了小企業創新研究計劃、製造業擴展夥伴計劃、國家製造業創新網絡、美國先進製造業領導戰略等一系列先進製造業的扶持計劃。
從行業看，享受美國政府補貼的行業十分廣泛（49個行業），汽車、航空航天、軍工、電氣電子設備、油氣、金融、化工、金屬、零售、信息技術等均在前列。從特徵看，聯邦政府補貼集中在大公司以及創新型企業，同時美聯儲資助了大量外國公司和銀行以穩定經濟和金融體系；而州政府補貼地區分布不均勻，製造設施方面補貼筆數最多，汽車和電子通信行業最受青睞。
德國在創新型產業政策方面也走在前列，提出了工業4.0戰略計劃、一系列中小企業創新計劃、以及創新金融優惠工具等諸多產業政策。在光伏、新能源汽車、初創企業等方面，德國政府補貼力度較大。2017年聯邦政府向國內企業提供的償債援助、貸款、投資補貼等各類撥款達近360億歐元，國外投資補貼67億歐元。
正文
中美貿易摩擦未見緩和，企業補貼等產業政策是一個爭論的核心問題。產業政策和補貼各國都有，美歐如何開展產業補貼？與中國又有何差異？
2018年9月國務院新聞辦公室發表的《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書中指出，產業政策是一種彌補市場失靈、改善社會福利的有效工具，只要符合世界貿易組織確定的規則，不應受到無端指責。聯合國貿易和發展會議發布的《世界投資報告2018》指出，為應對新工業革命的機遇與挑戰，在過去十年中，發達國家和發展中國家至少有101個經濟體（佔全球GDP的90%以上）頒布了正式的產業發展戰略。
美國是世界上較早運用產業政策的國家之一。為強化製造業在全球的領導者地位，進入新世紀後，特別是金融危機後，美國頒布了一系列產業政策，其中包括《重振美國製造業框架》（2009）、《美國製造業促進法案》（2010）、《先進製造業夥伴計劃》（2011）、《美國製造業複興——促進增長的4大目標》（2011）、《先進製造業國家戰略計劃》（2012）、《美國創新戰略》（2011）、《美國製造業創新網絡：初步設計》（2013）等等，針對重點領域研究制定了《電網現代化計劃》（2011）、《美國清潔能源製造計劃》（2013）、《從互聯網到機器人——美國機器人路線圖》（2013）、《金屬增材製造（3D列印）技術標準路線圖》（2013）、《美國人工智能研究與發展戰略計劃》（2016）、《美國機器智能國家戰略》（2018）等。這些政策提出要加大對製造業投資的力度；加強政府對商品的採購；為出口企業提供信貸支持；資助製造業重點領域創新等具體措施。
為了搶佔自動化、虛擬化、智能化的先機，主要發達國家也都提出了高新技術產業政策，2013年德國提出《工業4.0戰略實施建議書》，2015年韓國提出《製造業創新3.0戰略》，被譽為韓國版的“工業4.0”，2016年日本提出了《第五期科學技術基本計劃》，2017年英國提出了《產業振興戰略》綠皮書。而《中國製造2025》也是在這樣的背景下，借鑒了美國的《先進製造業國家戰略計劃》、《美國創新戰略》、德國的工業4.0戰略等主要經濟體國家的產業政策文件，結合中國實際制定頒布的。
1. 美國如何搞產業補貼？
《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書中指出，美國聯邦和地方政府對部分產業和企業提供大量補貼、救助和優惠貸款。根據美國補貼監控組織“好工作優先”統計，2000-2015年間，美國聯邦政府以撥款、稅收抵免等方式至少向企業補貼了680億美元，其中582家大公司獲得的補貼佔總額的67%。享受美國政府補貼的行業十分廣泛，在列入統計的49個行業中，汽車、航空航天、軍工、電氣電子設備、油氣、金融、化工、金屬、零售、信息技術等均在前列。除了聯邦政府，美國州和地方政府也給予了企業大量補貼。
1.1 創新性補貼政策
小企業創新研究計劃（SBIR）
SBIR是1982年美國國會批準實施的全美最大的創新研究支持計劃，旨在幫助小企業將實驗室科研成果市場化。2004年，美國又發布行政執行令，明確規定參與SBIR計劃的各部門要保證一定比例的R&D資金支持科技型中小製造業企業[1]。
SBIR計劃由美國中小企業局作為協調管理機構，國防部、生命科學與健康部、能源部、航空航天局、 科學基金、農業部、商務部等11個部門聯合參與。各部門每年需拿出外部研究開發預算的1.25%來支持中小企業的技術開發。2011年起這一比例又提高到2.5%，以後每年遞增 0.1%，2018年達到3.2%。
SBIR對中小企業的創新支持分為三個階段。第一階段：可行性研究，幫助中小企業確立技術構想和進行基礎研究。第二階段：產品定型，第一階段如期完成並獲得通過後進行，須在1-2年內完成樣品試製。第三階段：研發成果商業化，通過政府採購和吸引私人風險投資進行支持。資金支持方面，在第一階段，每個企業獲得的資助金額最高可達10萬美元；第二階段，該數額為75萬美元。第一階段企業的平均中選率為15.9%，通過第一階段後，第二階段的中選率為50.3%，總體看投標企業的有效中選率僅有8%，篩選較為嚴格，競爭也較為激烈。
從金額上看，2010-2016年SBIR計劃的第一階段年平均資助額為4100多萬美元，第二階段年平均資助總額將近1.7億美元。行業分布上看，11個參與部門對於中小製造業創新支持力度並不均衡。 由下圖可見（圖1），2010-2016 年間SBIR對中小創新型製造企業資助的3115件項目中，國防部和健康部共資助1737個項目，佔整個項目的55.8%。科學基金、能源部和航空航天局共資助 1228項，佔39.4%，其它部門則不到 5%。
製造業擴展夥伴計劃（MEP)
1988年美國面臨日本製造業的巨大衝擊時，啟用了製造業擴展夥伴計劃(MEP-Manufacturing Extension Partnership)。MEP主要是將國家實驗室、地方性高校、科研機構、大型企業中產生的新技術與方法，通過提供技術服務的方式，直接轉移給中小製造企業，以改善中小企業的生產流程、升級技術能力並促進產品創新。在國家標準與技術研究院(NIST)的支持下，MEP覆蓋了所有50個州和波多黎各的60個製造業技術中心和440個服務網點[2]。
資金支持方面，美國聯邦政府的MEP資金投入總體上呈現上升趨勢，從1991年的 1190萬美元增加到2014年1.28億美元。25年來共投入20.6億美元。從資金分布看，88.5%直接用於資助技術創新項目，另外11. 5%為行政管理費用。1988-2015年，MEP計劃資助了8萬餘家中小製造企業，這些企業的出口平均增加77萬美元，並在增加銷售、降低成本、拉動就業方面都有較好的成就。
國家製造業創新網絡（NNMI）
奧巴馬政府時期，為了推進先進製造戰略，2012年美國聯邦政府投資10億美元成立國家製造業創新網絡（NNMI），2014年商務部通過《振興美國製造業與創新法案》（Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2014，簡稱RAMI Act），並把NNMI納入其框架。
資金支持方面，從2015年到2024年，RAMI Act每年為每家創新中心提供500萬美元的支助，對於美國能源部，可以在2015年到2024年總計提供不超過2.5億美元的支助[3]。
行業分布方面，RAMI 主導的主要項目包括3D印表機、數字製造、新一代電子製造、複合材料製造、既成光子製造、柔性混合電子製造、智能製造等。
美國先進製造業領導戰略
2012年2月奧巴馬總統辦公室國家科技委員會發布了《先進製造業國家戰略計劃》，提出了促進先進製造業發展的五大目標——加快中小企業投資、提高勞動技能、建立夥伴關係、優化政府投資、加大研發投資力度，其中包括一系列稅收減免、政府採購、政府投資、公私聯合投資措施。2018年10月，川普政府下，國家科學技術委員會再次發布《美國先進製造業領導戰略》，提出了三大目標：開發和應用新製造技術；教育、培訓和匹配製造業勞動力；提升國內製造業供應鏈能力三大任務，確保美國佔據先進製造業的領導地位。其目標亦分解到了各個政府部門。
1.2 特定產業扶持政策
汽車產業
聯邦政府補貼
金融危機期間的汽車產業救助政策——“汽車產業資助計劃”（Auto Industry Financing Program，AIFP）設立於“不良資產援助計劃”（TARP）之下，投入總金額超過800億美元。資助項目主要包括維持基本經營的緊急借款、一般性貸款、政府持有股份和給購車者的補貼。
例如，在通用汽車和克萊斯勒申請破產重組期間，AIFP分別向其提供了300億美元和60億美元緊急借款。克萊斯勒獲得注資後，美國政府對其資助以一般性貸款為主，前後共提供超過50億美元貸款，利率低於一般市場貸款利率。
“先進技術汽車製造”（ATVM）項目——2007年美國能源部設立ATVM項目，目的是鼓勵美國汽車製造商改進技術，提高能耗效率，同時幫助汽車企業在美國國內建廠恢復盈利能力。資助形式主要是向汽車企業提供貸款。美國國會授權該項目貸款總額達250億美元，但國會實際撥付75億美元。ATVM項目是典型的可訴補貼。該項目既包含直接貸款，又包含貸款擔保，資金來源於國會撥款，構成財政資助。
自設立後，ATVM項目共資助了5家企業——Fisker、福特、日產、特斯拉、汽車生產集團（VPG），總計提供75億美元貸款。企業從ATVM項目獲得貸款的利率通常顯著低於一般市場利率。
新能源汽車扶持政策——2008年《能源改進和擴展法》和2009年《美國清潔能源和安全法》均規定了新能源汽車補貼政策，主要形式是為購買新能源汽車的納稅人提供聯邦稅收抵扣。
州政府補貼
一般性扶持政策——例如，2007年至今，至少有16個州向通用汽車提供了多達208項，共計17.7億美元補貼。按州來看，密歇根州、密蘇裡州、俄亥俄州提供的補貼金額排名前三位。密歇根州在1992年至2011年期間向通用汽車提供了98項補貼措施，總計12.6億美元。按補貼類型來看，最主要的補貼類型是公司所得稅抵扣、返還或減免，內華達州、密蘇裡州、馬薩諸塞州、密歇根州等都為通用汽車提供了公司所得稅方面的補貼，共計16.7億美元。此外，各州還運用土地稅減免、貸款或貸款擔保、免費服務等方式為通用汽車提供補貼，總額近1億美元。克萊斯勒和福特接受州政府補貼的情況與通用汽車類似，總額比通用汽車略少。
新能源汽車扶持政策——美國已有37個州頒布了對新能源汽車的扶持政策，補貼形式主要是所得稅抵扣和購車費用減免，所有州政府的扶持政策都可以與聯邦政府的扶持政策疊加使用。
例如，2009年，加利福尼亞州設立了“清潔汽車費用返還項目”（Clean Vehicle Rebate Program, CVRP），補貼形式是向新能源汽車購車者提供購車費用減免。
電子信息產業
在電子信息領域，網絡與信息技術研究發展（NITRD）項目是美國加速發展和部署先進的網絡信息技術，以維持美國在科學、工程上的世界領導地位的重要政策。從1991年設立至今，每年制定戰略規劃或補充。2017-2019年支持資金每年持續超過50億美元，且持續增加。
該項目下的具體研發計劃包括：大數據領域的《大數據研究和發展計劃》（2012）投資2億美元，旨在發展、儲存、保護、管理、分析和共享大量數據所需的核心技術；《聯邦大數據研究和發展戰略規劃》（2016）旨在建立一個大數據創新生態系統，基於實時數據制定決策；“電子複興計劃”（2017）旨在實現電子技術性能的重大提升，為芯片架構創新、芯片設計創新和材料與集成創新提供5年15億美元資金支持等。
以企業為例，國際商用機器公司（IBM）共接受了16.32億美元的各級政府補貼；谷歌母公司“字母表”接受了7.66億美元的州和地方政府補貼；臉書公司接受了3.33億美元的聯邦、州和地方政府補貼。
1.3 補貼特徵
聯邦政府補貼特徵
首先，補助集中在大公司以及創新型企業。在2000-2015年間裡，聯邦政府為企業提供的補貼和特殊稅收抵免中，三分之二的資金流向大公司，總值為680億美元，且前21名補貼最多的企業均為創新型能源企業。六家公司已獲得10億美元以上的聯邦撥款和分配的稅收抵免；21家獲得5億美元以上；98家獲得1億美元以上。由582家大公司獲得的補貼佔總共690億美元補貼的67%，平均每家獲得7700萬美元。
其次，美聯儲資助了大量外國公司和銀行以穩定經濟和金融體系。在前50名獲得政府貸款、擔保和援助的銀行中，27家是外資公司（7德國4加拿大4英國3法國3日本2瑞士1比利時1愛爾蘭1意大利1西班牙）。
州政府補貼特徵
首先，地區分布不均勻。在1983-2013年間，美國的州政府已經給企業提供了超過640億美元的大額補貼（指從7500萬美元到數十億美元的補貼）。密歇根州擁有最多筆數的大額補貼，29筆，其次是紐約，23筆；俄亥俄州和德克薩斯州各有12筆；路易斯安那州和田納西州各有11筆；阿拉巴馬州、肯塔基州和新澤西州各有10筆。按美元計算，紐約最多，總計114億美元。其次是密歇根州，有71億美元，接下來是30億美元範圍內的5個州：俄勒岡州、新墨西哥州、華盛頓州、路易斯安那州和德克薩斯州。21個州有價值10億美元以上的大額補貼。
從用途看，製造設施方面補貼筆數最多。製造業補貼佔50%，共122筆，其次是公司大樓及辦公設施（47筆）以及能源/自然資源設施（21筆）。
從受到補貼的公司所屬行業看，汽車和電子通信行業受到青睞。有29家公司獲得兩次以上的大額補貼，通用汽車（11）、福特汽車（9）和英特爾（6）排名前三。波音、戴姆勒（包括梅賽德斯）、日產和豐田都獲得了四次。在獲得大額補貼的240家公司中，有56家海外公司、7家合資公司，其中獲得最大額補貼的是Nissan日產汽車（日本）。
2. 德國如何搞產業補貼？
2.1 創新型產業政策
德國工業4.0戰略計劃
2013年4月，德國推出了《德國工業4.0戰略計劃實施建議》。該項目由德國聯邦教育局及研究部和聯邦經濟技術部聯合資助，投資預計達2億歐元。德國工業4.0即利用物聯信息系統(Cyber—Physical System簡稱CPS)將生產中的供應，製造，銷售信息數據化、智慧化，最後達到快速，有效，個人化的產品供應。該戰略計劃有利於激發德國中小企業的創新活力、增強製造業的競爭力。
其他主要中小企業創新計劃
在工業4.0計劃之前，德國就規劃了一系列高新技術支持計劃，特別是針對中小企業。德國聯邦外貿與投資署的數據顯示，德國99.6%的企業都是中小型企業，它們提供了79%的工作崗位，並貢獻了超過55%的經濟附加值[4]。
2006年《德國高科技戰略》中首次將支持鼓勵中小企業的政策計劃提升到創新戰略中心的位置，並制定“中小企業創新計劃”，截至2016年年底該項目已資助500余個創新項目，總投資超3億歐元。2010年《德國高科技戰略2020》又從2006年的17個重點領域中選出能源與氣候、食品與健康、交通工具、安全通信五大核心領域加大支持力度。
創新金融優惠工具
2015年德國聯邦經濟能源部、歐洲投資基金和德國複興信貸銀行共同推出兩項創新金融工具——Coparion基金和ERP/EIF Growth Facility基金。其中，致力於幫助處於初創階段企業的Coparion基金，總額為2.25億歐元。也就意味著可以為新型創新型企業帶動總額大約4.5億歐元的資金；ERP/EIF Growth Facility基金能夠為德國快速成長的新興資本密集型企業提供總額達5億歐元資本[5]。
2.2 各類補貼
根據德國聯邦政府補貼報告和預算報告，2016年聯邦政府向企業提供的補貼共計229億歐元，其中直接資金支持75億歐元，稅收優惠154億歐元。2017年聯邦政府向國內企業提供的各類撥款達近360億歐元，國外投表資補貼67億歐元[6]。
研發補貼
聯邦教研部2016年研究創新報告指出，2007至2015年聯邦政府為中小企業提供的研發資金從7.8億歐元上升至14.5億歐元。企業也可申請各州以及歐盟層面的研發項目補貼。
初創企業補貼
德國政府先後推出EXIST、GO-Bio、INVEST等多個支持項目，通過提供谘詢、補貼、風險投資等方式扶持初創企業發展。
如聯邦經濟和能源部政策規定，如果風險投資人注資1萬歐元以上，可獲得投資額20%的補貼，每年補貼上限50萬歐元，投資人退出時還可享受稅收優惠。
新能源汽車行業補貼
2009年德國多部門頒布《國家電動交通發展計劃》，提出2020年電動車保有量100萬輛的計劃，並設立國家電動汽車平台，推動計劃實施，先後啟動82個研究項目；設立4個示範項目和8個示範區。
2015年5月政府宣布將出資3億歐元在2020年前新建1.5萬個充電站。2016年5月德國政府又頒布了總額為12億歐元的電動汽車購買補貼計劃。稅收優惠方面，2011-2015年購買的電動車可免10年保有稅，2016-2020年間購買的電動車可免5年保有稅[7]。
光伏行業補貼
德國是最早發展光伏的國家之一。1989年就啟動了千家光伏屋頂計劃，1998年提出十萬屋頂計劃，對太陽能電站和居民安裝太陽能實施均給與補貼支持，該計劃目標於2004年實現。2000年德國頒布《可再生能源法》，強製要求電網運營商將居民光伏發電接入電網，隨後的一系列法規對光伏補貼清單、金額做了詳細規定[8]。除了補貼，政府還從稅收、信貸優惠方面給予光伏支持。2014年德國的可再生能源補貼高達230億歐元[9]。
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本文僅代表作者個人觀點，不代表本公眾號立場，不具備投資建議。
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