思辨產業政策：如何興利抑弊？

新京報製圖/趙斌

專家認為，中國需要產業政策；產業政策運用機制得當與否，是最具有挑戰的問題；市場在資源配置中起決定性作用，產業政策只是發揮輔助功能

近日，南陽“水氫車”引發熱議。針對社會各界關注的“高補貼”疑問，工信部回應稱，“水氫車”不能申請新能源汽車補貼。對“水氫車”申報新能源汽車補貼的拷問，再次引發了大家對產業政策的關注。

自1987年我國引進產業政策，中國式產業政策在我國經濟發展中發揮了積極作用，但近年來包括補貼在內的一些產業政策的弊端開始顯現。

自2016年11月學者間的“世紀之辯”開始，有關產業政策的爭議就成為學界和媒體的關注焦點。那麽，究竟如何看待過去30余年的產業政策，什麽樣的產業政策才是有效的，當下的中國需要怎樣的產業政策？

基於這樣的出發點，新京報邀請中國財政科學研究院研究員賈康，人大國發院副院長聶輝華，北大國發院講席教授、北京大學企業大數據中心主任張曉波共同探討這一話題，希望爭鳴出有公共價值的建議。

“討論產業政策有沒有用是一個偽命題”

新京報：從2016年學者間的“世紀之辯”至今，經濟學界對產業政策的認知似乎各執一詞，並未形成共識。如何看待學界的爭議？

聶輝華：學界爭議的問題是——產業政策在什麽時候有用、什麽時候沒有效用，但我認為討論“產業政策有沒有用”是一個偽問題。為什麽這麽說？這是因為世界上沒有任何一項政策一點用都沒有，也沒有一項政策永遠有用。

賈康：通俗地講，產業政策就是某些產業在發展過程中，需要政府動用手上掌握的公共資源以及政策工具給予支持。

此前，產業政策的爭議中，有學者的看法是否定了產業政策的必要性，有失偏頗，但其對產業政策會出現偏差的批判很有啟發性，值得深思。另有學者強調產業政策是各個國家實踐中的基本選項之一，是符合事實的，但他在指出產業政策必要性的同時，強調有效市場加有為政府，卻對政府的有限性、可能出現的失誤討論不足。其並未明確指出的是——產業政策的方向容易認定，但產業政策具體運行的機制如何合理化，非常具有挑戰性，如果掌握不好這一機制，往往會造成事與願違的結果。

張曉波：目前經濟學界在產業政策上的爭論主要集中在各自對產業政策的認知不同的理解。比如，有經濟學家認為產業政策就是政府幫助某個特定產業的發展制定政策。而有的經濟學家定義的產業政策面要廣得多，包括建立經濟發展要素所需要的法律制度環境。這些營商環境的建設離不開政府的參與。如果根據這個廣義的定義，政府無時無刻不在參與產業政策的制定。

對於第一類窄定義，很多經濟學家有共識：政府官員也有認知的局限，對未來科技的走向可能看不準。在政策執行過程中，還會產生一系列信息不對稱和尋租的問題。因此這類產業政策失敗的案例較多。

由於各種理解的產業政策概念不一樣，目前經濟學界對產業政策的爭議陷入了各說各有理的局面。但其實雙方爭論還是有一些共識的，雙方都認同的是，政府在改善投資環境、制度法制環境、加強基礎科技投入等方面發揮了重要作用。

“成功的產業政策要有考核標準、退出機制等”

新京報：在你看來，產業政策應該關注的核心問題是什麽？

聶輝華：在產業政策的討論中，應該關注的真問題是什麽？是要找出產業政策的有效邊界，即在什麽時候產業政策是有效的，這樣才能更好地使用產業政策，或者避免錯誤地使用產業政策。

我認為可以從兩個維度來認識產業政策的有效邊界：第一，從發展階段上看，來自世界各地的發展經驗是，成功的產業政策通常發生在後發國家學習和模仿發達國家工業部門的過程之中，而失敗的產業政策通常發生在那些新興行業或者處於技術前沿的行業。對於模仿型產業政策，後發國家在追趕過程中仍然需要，但是對於前景不明的探索型產業政策，一定要謹慎使用，應該將產業的選擇權交給市場。第二，從微觀基礎上看，應該更多地以民企為主，政府與民企合作推行產業政策。這樣能使得政策趨於市場化，減少人為乾預和失敗的風險從而保護企業利益。政府如果越位或違規，或被立法和司法機關製約；如果缺乏經濟效率，會被企業抵製。

那麽，如何在實踐過程中減少產業政策失敗的概率？

成功的產業政策要有考核標準，達到了一定目標，才給予補貼或者優惠政策；要有退出機制，比如要確定好補貼何時退出；應該具備競爭中性原則，無論民企國企都同等對待；要能彌補市場失靈，在市場能夠起作用的領域，產業政策就不要參與了。

賈康：產業政策做得好是追趕-趕超中的利器，做得不好則很容易出現失誤。因此，我最想強調的是，產業政策的方向好認定，但產業政策運用機制得當與否，是最具有挑戰性的真問題，而且往往是“牽一發動全身”的複雜大系統的問題。

以光伏產業為例，前些年政府鼓勵發展新能源，支持光伏電池的生產，但在很多政策加碼之後，行業卻隨世界金融危機爆發而一度進入了寒冬。對此，很多人批評大力發展光伏產業是產業政策扶持失敗的一個典型。但實際上並非如此簡單——中國大力發展光伏等清潔能源的初衷，是把清潔可再生能源運用於中國本土，這就需要配套解決光電入網等關鍵性問題，但電力部門改革步履維艱進展遲緩，國內光伏產業的產品依賴國外市場，而歐洲等國外市場一旦受癟，很多光伏企業的景況就一落千丈。

光伏產業當年的挫折案例，絕不可以否定支持光伏產能發展的政府產業政策的方向，但很好地說明了這種正確方向下系統化的配套改革、技術突破和機制合理化，是更加重大的考驗。因此，產業政策在創新事項上如何系統配套、興利抑弊，才是真問題。對於中國和類似的後發經濟體要追趕、趕超，必須考慮“守正出奇”的供給側管理與改革，在理性供給管理下掌握好如何優化實施產業政策，這是一種歷史性的考驗。換句話說，不能因為政策設計可能失誤，貫徹機制可能走偏，就對產業政策、供給管理完全否定、棄而不用。應該積極謹慎，有所作為，力求理性，力爭做好。這又涉及需要理論創新支撐的科學決策、政策實施方案優化設計、防範風險、有效糾偏等配套機制，特別是在中國推進現代化取向的經濟社會轉軌中，這種產業政策的運用，是注定要和攻堅克難的配套改革緊密結合在一起的。

張曉波：產業政策制定者很難預測未來行業的發展情況，他們的判讀並不一定比在一線打拚的企業家看得更精準。同時，中國各地的實際情況存在很大的差異，很難說中央層面制定的一個產業政策適用於全國，全國性的政策應該盡量是普惠性的而不是針對性的。因此，中央層面更應該在改進企業營商環境方面下功夫。

在中國不少地方都有特色產業，大部分成功的產業政策是地方層級的。產業發展過程中會遇到一系列企業很難自己解決的問題。這些問題有很強的外部性，需要地方政府和企業家們共同努力來解決。往往一個問題解決之後，新的挑戰又出來。因此地方政府要因地製宜、因勢利導，在不同的發展階段，推出不同的政策。地方政府在產業發展初期的政策往往是與產業擴張有關的，比如建立市場和物流運輸中心。而產業發展到一定階段需要質量升級，這時候，政策可能更多與提高產品質量有關，比如規範和監管市場不良行為、保護知識產權等。

“保持自下而上摸索制定政策的經驗”

新京報：有觀點認為，中國是在1987年引進的產業政策，如何評價過去三十餘年產業政策的效果？

聶輝華：回顧中國30余年的產業政策，實際上並不好評價。確實有的行業受益於產業政策而獲得巨大的發展，而有的行業並未實現政策目標。

評價產業政策不能簡單說這一政策是利大於弊還是弊大於利。但確實如林毅夫所言，成功追趕的國家沒有不使用產業政策的。所以，產業政策類似於科研的研發投入，成功的企業肯定需要投資研發，但不能說投入研發一定會成功，這中間存在一個概率問題。同理，我們客觀看到產業政策的效果在某種程度上也是一種概率，在不同的行業，成功和失敗的概率是不一樣的。

賈康：總體來說，首先在理論上不能對產業政策全盤否定。其次也應看到，中國的產業政策已產生了實踐中的一些值得肯定的正面效應，當前和今後仍需要產業政策。但必須同時客觀地指出，一些產業政策存在令人痛心的失誤，帶來了資金的低效、無效甚至是浪費。

所以需要反覆強調的是，產業政策的方向可能容易認定，為盡可能防止偏頗，一要肯定產業政策的貫徹實施必須以經濟手段為主；二要在運用經濟手段（如財政資金支持、政策性融資支持）時與市場主體的“自負盈虧、優勝劣汰”機制緊密結合，以陽光化的集體決策機制遴選支持對象，並匹配多重監督、審計機制；三是經濟手段運用中要積極發展“四兩撥千斤”式的放大機制，如財政貼息、政策性信用擔保、產業引導基金等，財政補貼則需要特別做好“防止弄虛作假”的信息和制度保證；四是形成全程跟蹤的動態優化、糾錯、止損機制。總之產業政策把握得好是利大於弊，把握得不好，會弊大於利。因此，在設計、執行產業政策的時候，要努力借鑒經驗教訓，興利抑弊，關鍵是機制。

張曉波：確實應該好好地對產業政策做一個梳理和反思。截至目前，中國做得最好的事情是改革開放，比如加入WTO、引進競爭、改善投資環境等，這些都屬於廣義的產業政策。但一些針對具體行業的產業政策，失敗的案例也很多。

改革開放前三十年的很多政策都經歷了一個自下而上、由點到面的過程。通過一系列的摸索試錯，不斷學習、總結經驗教訓，之後把政策在全國推開，這是中國產業政策成功的一個重要經驗。比如，中國最早的改革開放政策的實踐從蛇口開始，之後一步一步地推廣到深圳、沿海城市、全國。但是，部分政策制定者會高估自己在過去發展中所起的作用，忽視基層千千萬萬人試錯摸索的重要性。

總之，反思過去的經驗教訓，我還是認為，要繼續發揮民間的智慧和聰明才智，讓更多的人參與到政策的制定過程中，要繼續保持通過由下而上摸索制定政策的好傳統，盡量減少坐在辦公室拍腦袋做決定的情形。

“要把握好政策的邊界不能無限擴大”

新京報：從當前中國經濟發展階段看，中國還需要產業政策嗎，需要怎樣的產業政策？

聶輝華：當前中國還需要產業政策。這是因為目前中國的很多行業還處於追趕階段，尚未形成一定的規模，同時面臨著國外激烈的競爭，但國家又要在這個行業佔據高點。實際上，某些行業的競爭屬於國與國之間的競爭。如果政府能推一把，比如給予優惠政策，就能在國際上領先了。川普就表示，美國一定要保證他的一些關鍵技術處於國際領先地位，如果不領先，美國政府就要采取一些支持政策。因此，我不同意“領先階段不需要產業政策”的說法。要盡可能在領先階段少用產業政策，並不代表不要使用產業政策。尤其不能忽略了行業競爭背後的國家競爭和博弈，在一些涉及國家利益和安全的領域，政府有必要推一把。

在使用產業政策的過程中，要把握好政策的邊界不能無限擴大。具體來說，要把握好兩個問題：如何使用、制定過程。

第一，要慎用產業政策。很多產業政策的出發點是好的，但用著用著就走樣了。既然防止不了產業政策走樣，那就少用一點。在必須使用產業政策的時候，要有一個邊界。從定位上看，產業政策應該是主要發揮“助推”（nudge）功能，也就是產業政策不能取代市場功能、只是輔助市場功能，永遠不要忘了這個準則。或者更基礎地說，市場在資源配置中起決定性作用，產業政策只是發揮輔助功能。產業政策不能僅僅錦上添花，必要時應該雪中送炭。

第二，產業政策如何制定出來，可能比討論什麽樣的產業政策更重要。產業政策的制定過程決定了政策是否有效，如果制定過程不科學不規範，再好的政策目標都無法實現。如果制定過程有效，實施起來就可以盡可能減少或者避免偏差。

政府制定產業政策的時候，要有一個科學合理、透明的過程，要和企業、協會進行商量。這是因為了解整個行業的人參與其中可以保證這個政策不會太脫離實際，方向不會有太大的偏差，同時避免出現利益輸送。此外，在和行業協會磋商、談判過程中，要有一個有效的監督和檢驗機制，確保制定出的政策對整個行業甚至國家大局有利，而不是隻對某些企業有利，也不會為了行業的短期利益而損害他人的利益。

賈康：中國當前有使用產業政策的必要性，但必須納入供給側結構性改革、理性的供給管理視野之下的系統工程，顯然這些產業政策怎樣設計和優化的問題，必須跟轉軌、改革配套——要把握好，不是一個簡單的技術性和管理性問題，一定要跟改革中“衝破利益固化的藩籬”結合在一起。通盤考慮形成動態優化的產業政策和技術經濟政策的合理化、可持續機制，它的決策、實施、監督、信息支撐的績效考評、糾偏、問責、動態的優化機制等，是多個視角組合而成的系統化配套機制。

張曉波：對於當前產業政策的討論，我認為應該深入到具體問題上。比如產業政策哪些由中央層面操作，哪些應該地方層面操作；如何監督產業政策的落實情況，減少尋租行為；如何打造一個好的營商環境，激發企業活力。

另外，要強調的是，一定要發揮地方政府的積極性。他們比中央的政策制定者更了解本地企業的困難，因此更有可能找到最合適的手段來幫助當地產業解決發展中遇到的瓶頸。

B04-B05版采寫/新京報記者 侯潤芳