俠客島：你我的養老金會耗盡嗎？

【俠客島按】

一份數月前發布的養老金研究報告，近日再次引發民眾焦慮。

報告內容經多家媒體引述，標題頗為吸睛：“養老金結餘將在2035年耗盡”“80後恐無養老金可領”。

儘管相關部門多次回應，稱社保基金運行總體平穩，能夠確保按時足額支付。但時隔不久，焦慮便一個“回馬槍”，攻下輿論熱席。

審視大家的焦慮點，兜兜轉轉不過幾個問題：養老金會耗盡嗎？為了不“油盡燈枯”，相關部門做了什麽？措施有用嗎？

在今天的文章中，長期關注社保改革、財稅理論與政策的學者，中國社會科學院財經戰略研究院研究員汪德華，將從學理和實際結合的角度出發，就前述問題做出解答。

承壓

中國的基本養老保險，可以分為居民養老保險和城鎮職工養老保險兩大類。

輿論反覆關注的是1997年發布文件、1998年正式建立的、全國統一的企業職工基本養老保險制度。

養老金可持續性，可以用不同的指標來衡量，在世界各國都是政策分析和學術研究的焦點。

中國社科院世界社保研究中心的“養老金結餘將在2035年耗盡”精算結果，事實上早已有相關研究者從其他角度有類似表述。

筆者在2010年的一個研究中也提出，在一定假設下，我國職工養老保險年度繳費資金缺口（不包含財政補貼）將在2015年前後出現，其後還將不斷擴大。

2012年，曹遠征、馬駿牽頭的研究團隊，採用將每年資金缺口貼現到2013年的方法，估算我國養老金缺口有18.3兆元。

事實上，不管是結餘耗盡、年度繳費資金缺口、資金缺口貼現值，都是從不同角度警示我國養老金可持續性存在的風險。

綜合各個研究的結論來看，應當客觀承認，我國的養老金可持續性確實壓力不小。

原因

養老金持續性承壓的背後，原因有很多。

老齡化速度過快應是首要原因。以15-59歲人口與60歲及以上人口之間的比率反映整體養老供養關係，按照聯合國的人口預測，我國2010年是5.51位年輕人供養1位老人，至2050年將下降到1.73：1。

企業職工養老保險體系中的供養形勢可能更為嚴峻。

2017年已是2.73個繳費的在職職工，對應1個領取養老金的離退休人員。老齡化導致養老金缺口巨大，進而倒逼改革，這一幕正在發達國家發生，中國也不會例外。

相較發達國家，中國的老齡化更具有迅速變老、未富先老的特點。

如沒有相應的制度改革，必然意味著在現收現付式的養老保險體系中，繳費人數比例不斷下降，領取養老金人數比例不斷上升。

在繳費率不宜提升的情況下，養老金會出現較大的資金缺口，可持續性存在壓力。

除老齡化外，歷史欠账的影響也不容忽視。

1998年全國統一職工養老保險模式運行之時，留下的結餘僅682億元，而當年即需領取養老金的離退休人員數量已達2727萬人，當年養老金支出1511.6億元。

與之對比，美國政府管理的養老保險自1935年開始運行，兩年後才有第一個人領取養老金。

另外，為彌補離退休企業職工在職時工資過低的影響，我國從2005年開始已連續15年上調養老金，其中前12年都是10%的調整幅度，今年也在5%左右。

養老金根據物價和經濟發展水準等因素，按一定規則上調是國際慣例。但我國無論是10%還是5%的上調幅度，在國際上是罕見的,且連續實施了15年。

這對於提高離退休人員的生活水準，作用很大。但需要注意的是，彌補歷史欠账的資金來源，主要是公共財政。

財政補貼有多大規模？簡單加總，1998年至2019年，公共財政對企業職工基本養老保險的補貼已超過4兆元。對財政而言是不小的壓力。

除此之外，還有一些因素不可忽視：

人均預期壽命不斷增加，但退休年齡制度未相應調整。一段時期內養老保險體系內提前退休現象比較嚴重，導致實際退休年齡過低。

一些地方政府為緩解社會矛盾，允許一些特定群體通過補繳的方式進入養老保險體系，但補繳的資金不夠充足等等。

此外，制度運行管理中的一些做法，也會加大資金壓力。

例如，2017年企業加個人法定繳費率為28%，但以社會平均工資為分母計算的實際繳費率僅為15%左右。2019年企業繳費率下降為不超過16%，這可能會進一步增加資金壓力。

以上這些問題的原因很複雜，不過出發點都是為了提升低收入群體的養老保障水準。

只是有些情況是制度設計之初未曾預期到的，實際運行中將養老保險的收入再分配和強製儲蓄功能沒有區分開，這額外增加了養老金可持續性的壓力。

崩盤？

不過，養老金可持續性存在一定壓力，是否就意味著無養老金可領，或者說養老保險體系要崩盤呢？顯然不是這樣。

從理論上看，中國的企業職工養老保險是事實上的現收現付製，即在職職工繳費為上一代人支付養老金，自己的養老金則由下一代人支付，本就不存在結餘。

因此，結餘是否耗盡，與養老金能否保證發放沒有關係。

當然，考慮到未來供養比可能會不斷惡化，各國現收現付製養老保險在人口形勢較好時都會存在一定的結餘，我國也是如此。

人力資源和社會保障部數據顯示，2018年末城鎮職工基本養老保險基金累計結存5.09兆元，再創新高。

而從實踐上看，養老金按既定政策發放，是以國家信用作為擔保的。我們關心養老金可持續性，實質上是關心政府的責任和壓力。

政府管理養老保險項目，既有其特定政策目標，如強製儲蓄避免老無可養、提升低收入群體年老時收入水準；又是一個財務管理者，在制度設計上需重視精算平衡，需要承擔確保養老金可持續的責任。

而政府如何提升養老金可持續性呢？無非是在正常繳費之外建立戰略儲備資金，推進改革。

儲備

對於今天養老金可持續性壓力頗大這種局面，早在1998年建立全國統一的企業職工基本養老保險制度之初，國家就已經有所準備。

主要措施是2000年建立作為戰略儲備資金的全國社會保障基金，通過資本運轉，實現保值增值。

在過去19年間，全國社保基金理事會管理的資產規模，從最初的幾百億，增長到超過2兆，年化收益率達約7.82%。

要知道，假如社保基金理事會能實現7%以上的年化投資收益，這些本金十年便會翻一番。預期到未來資金缺口，更要盡早加大儲備力度，做好準備。

2017年11月，社保基金迎來更大動作。

《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》的頒布，提出將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構的股權，按照10%的比例劃歸社保基金及其他承接主體。社保基金作為財務投資者分享其利潤。

劃轉將為全國社保基金及其他承接主體帶來多少資金呢？

理論上說，納入劃轉範圍的國有控股大中型企業、金融機構每年利潤的10%，國有股權應分享的部分最終都將歸結到全國社保基金账戶。而2018國有企業利潤總額達3.39兆，國有金融企業利潤也有上兆。

雖然企業的股權分紅不會將當年利潤都分掉，但留在企業增值最終都將轉化為利潤。雖然無法準確計算每年全國社保基金能夠獲得多少股權分紅資金，但簡單匡算其力度會超過過去20年的財政性資金淨撥入。

到了2035，養老金結餘可能會耗盡，但十幾兆的戰略儲備資金想必也已經準備好了。

遠慮

可以說，應對未來養老金缺口的戰略儲備資金已有較完整的制度設計。不過，制度的設計和執行中存在的若乾弊端，依舊需要加快改革予以完善。

對此，2013年召開的十八屆三中全會報告上寫道：

“堅持社會統籌和個人账戶相結合的基本養老保險制度，完善個人账戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。”

到目前為止，養老保險改革整體性的操作方案雖尚未公布，筆者無法深入討論。

但結合中國的現實國情，以下幾個方面可能是需要推進的方向：

一是要調整養老保險體系內的供養關係到一個穩態比例。

如果養老保險繳費人數比例不斷下降甚至快速下降，要麽提高繳費水準，要麽降低待遇水準，否則收支缺口只能是不斷擴大，處於擴散狀態。

收支都不宜動，放緩繳費人數比例下降速度乃至到一個穩態是現實選擇。

有哪些招？進一步擴大覆蓋面，增加繳費人數；進一步限制不正常的提前退休，設計激勵制度推行可選擇的漸進式延遲退休計劃，都是可以探討嘗試的辦法。

二是建立規範化的養老金正常調整增長機制。

連續十餘年的10%養老金增長，是在特定背景下的政策選擇。但從長期看，這是難以持續的。

為此，需要學習發達國家經驗，綜合考慮經濟發展水準、居民收入增長、物價水準等因素，建立一個公式化的養老金調整增長機制。

養老金改革是涉及千家萬戶的複雜工程，更是經濟轉軌過程中的保護網。

它要承擔起兩方面責任，一是強製儲蓄以平滑居民全生命周期的收入，二是兼顧效率和公平，起到一定的收入再分配功能。

面對春風吹又生的民眾焦慮，相關部門需要回應民眾關切，給出清晰的時間表和路徑圖。還應充分協調當前利益和長遠利益，將代際平衡充分納入考量，穩步推進改革。

如是，則鰥寡、孤、獨、廢疾者皆有所養，方能更好實現。

文/汪德華（中國社會科學院財經戰略研究院研究員）

編輯/雲中歌