“80後”領不到養老金？改革可部分對衝風險

圖/ 視覺中國

文/張盈華

7月初，中國社科院世界社保研究中心今年4月在上海發布的《中國養老金精算報告2019-2050》再次引起了公眾的關注和討論。報告預測，未來30年中國城鎮職工基本養老保險的制度贍養率翻倍，養老保險基金累計結餘將在2035年被耗盡。

基於這一結論，有傳言稱“2035年養老保險金要用光”、“80後很可能成為無養老金可領的第一代”，令一些年輕人感到恐慌。“誤讀”反映了傳播者缺乏專業性，但“恐慌”也顯示出人們對養老保險制度可持續性的擔憂。更真實的未來是怎樣的？面對壓力，個人和政府各自可以做什麽？

養老金的未來到底怎樣？

人們常說的“養老金”，通常指的是公共養老金，也就是基本養老保險。20年多前中國政府提出要建立“多層次”的養老保險體系，但時至今日，除了基本養老保險，企業年金和個人養老金的覆蓋規模都十分有限，因此在大多數人眼裡，賴以養老的退休收入指的就是基本養老保險。

這也就不難理解，為什麽人們對“基本養老保險基金累計結餘會耗盡”這樣的話題如此敏感。他們擔心未來無以養老，那麽，未來到底如何？這裡先列舉幾個客觀數據：

第一，2018年底，中國65歲及以上老年人共1.67億，比聯合國人口預測的1.58億多了820萬，65歲及以上老年人口佔比是11.9%，比聯合國人口預測的11.2%高了0.7個百分點，這說明，中國人口老齡化速度高於預期。

第二，2018年中國城鎮職工基本養老保險的退休人員撫養比大概是2.2:1，也就是平均2.2人繳費、1人領養老金，這個比例到2035年前後將降至1.4:1，這意味著15年內基本養老保險制度的負擔將增加60%。

第三，目前財政補助佔基本養老保險基金收入的五分之一，在現行制度下，如果將財政補貼提高到基金收入的四分之一，即使這樣，2028年以後基金當期收支結餘為負，2035年不再有基金結餘。所以說，如果不加改革，養老保險基金累計結餘耗盡是必然的。

目前看來，至少有三個因素加速基金的耗盡。

第一，參保人數不充分。按照總人口計算，中國16-59歲與60歲及以上人口的比例是5.2:1，但基本養老保險制度參保人數與退休人數的比例2.2:1，15年後總人口的這一比例是3:1，但基本養老保險制度的則是1.4:1，很多年輕人未參保、很多人未到60歲退休，都加重了參保人數不充分的問題。

第二，繳費不充分。已參保人有三分之一是以“個人身份參保”的，隨著自由職業、網絡經濟等群體擴大，小微企業更多，企業雇工也越來越靈活，預計15年後這部分人可能會佔到全部參保人數的一半，他們的繳費率低、繳費基數小，影響了基金的收入。

第三，養老金領取充分。首是70歲及以上人數佔比提高，現在是24%，15年後會是40%，這些人的個人账戶儲存額大多發放用盡，養老金將全部依靠社會統籌基金支付；其次是女性始終佔退休人數的60%以上，她們退休早、壽命長，繳費時間短、領取時間長。

雖然全國的基本養老保險基金累計結餘會在2035年耗盡，但各省基金耗盡並非同步。也就是說，一些省份現已耗盡，一些省份即將耗盡，一些省份仍然有大量結餘，2035年耗盡是各省赤字與盈余加總的結果，而實際上，在此之前不少省份會提前發生赤字，這要歸因於各省制度贍養負擔的巨大差異。比如，十年後黑龍江的制度撫養比將是1人繳費、1.2個人領養老金，浙江的撫養比也將逼近1:1，而廣東繼續維持低贍養負擔水準，10年後是5人繳費、1人領養老金。

制度贍養負擔的地區差異，固然有人口結構的因素，但受參保政策的影響也不小：第一，超過7600萬農民工跨省流動，三分之二流入廣東、浙江、上海、北京和江蘇等地，近一半是從安徽、四川、河南、湖南和湖北等地流出。不難想象，流入地的制度贍養負擔會得到改善，而流出地則會加重負擔。第二，流動人口在發達地區工作，如果退休時在工作地繳費不滿10年，只得回戶籍所在地領養老金，隨之轉移的只有原部門繳費的六成，其余四成留在工作地，這是2009年轉移接續文件的規定，這間接拉大了工作地（多為經濟相對發達的地區）與流動人員戶籍地（相對經濟沒有那麽發達）之間贍養負擔差距。

據預測，未來十年裡，基本養老保險基金累計結餘耗盡的省份將由4個增至12個，除了東北三省和陝甘寧，還有青海、內蒙古、山西，就連經濟發達的東部省份如上海、山東、浙江也會早於全國耗盡結餘基金。

風險點就在那裡，挑戰就在那裡，接下來是否有應對之策？

已有改革可部分對衝風險

老齡化是全球趨勢，許多先行進入老齡化社會的國家做了很多努力加以應對，也探索了很多經驗。除了學習這些經驗，中國也創造了具有自身特色、符合國情的社保改革道路。

可圈可點的有以下幾個方面。

第一，推動基本養老保險基金保值增值。2015年8月發文，2017年全面啟動，由全國社保基金理事會作為受託人，各地社保管理部門作為委託人，將部分結餘基金進行專業化投資，此舉有助於增強結餘基金自我成長的能力。

第二，實施養老保險基金的中央調劑制度。2018年下半年啟動，各地均按繳費的3個百分點將資金上繳到中央統一調劑使用，2020年還將實現基本養老保險基金的省級統籌，二者合力，旨在推動早日實現全國統籌，改變基本養老保險制度建立20多年來各地分而治之的局面，此舉有助於解決地區之間贍養負擔不均的問題。

第三，劃轉部分國有資本充實社保基金。2017年11月發文，2018年在個別央企和金融機構實行，2019年7月10日國務院常務會決定全面推開，此舉有助於加快擴大養老儲備基金的積累規模。除此之外，制度擴面還在不斷推進，尤其是2019年啟動養老保險降費後，企業參保門檻降低，將有助於擴大繳費群體，從而改善制度贍養結構。

值得一提的是，延遲退休是常被提及的應對措施。理論上講，延遲退休對養老金制度的多有益處。

首先可以增加勞動力供給。2012年中國勞動年齡人口數量首次出現減少，退休年齡過早，不僅減少了人力資本數量的供應，而且低齡老人因無用武之地而造成人力資源浪費。

其次使退休年齡更加合理。建國以來中國人口平均預期壽命延長了20多歲，即使從1997年建立基本養老保險制度時算起，至今也延長了7歲，但是法定退休年齡幾乎未變，將退休年齡與預期壽命掛鉤是國際社會通行做法。

再次可以改善養老保險制度人口結構。逐步延長退休年齡，也會使制度贍養負擔有明顯減輕，例如，如果用30年時間慢慢地將法定退休年齡延長至女性60歲和男性65歲（即使這樣也比歐洲很多國家當前的退休年齡還低），制度撫養負擔會減輕三分之一。延遲退休在很多國家都有不同程度的反對聲音，法國曾為此發生過多次全國罷工，但從社會契約、代際和諧的角度上，預期壽命延長了，退休年齡隨之延長，是合情合理的，這需要更多理性討論，最終形成社會共識。

時間緊迫，應該怎麽辦？

7月10日國務院常務會議提出，“必須確保社保費率降低、必須確保基本養老金按時足額發放”，實際上，城鎮職工基本養老保險制度建立之初正是為了解決確保發放問題。

20多年前，退休職工是靠企業發放退休金的，一些效益不好的企業拖欠退休金的事情屢見不鮮，建立養老保險制度將“部門保障”轉為“社會保險”，並實行收支兩條線的資金管理，確保養老金按時足額發放。

過去這20年，制度擴面使基金結餘從無到有、從少到多，截至2018年底累計結餘已經超過5兆。遺憾的是，這些錢因為由地方政府分散管理且禁止地方政府投資，每年巨量的應得投資收益白白浪費掉。

可以參照對比的是，加拿大的公共養老金制度始建於1966年，到上世紀90年代時發現基金將在20年內耗盡，於是快速提高繳費率做大基金，委託獨立機構市場化投資，經過20年的運作，不僅平穩度過耗盡時點，而且確保未來制度可以持續運行85年。這樣的成績令人羨慕，而這樣的改革更應受到關注，甚至是效仿。

距離養老保險基金結餘的耗盡時點只有15年了，如何把手中的資源用好，讓基本養老保險制度順利度過風險點，考驗決策者，也拷問每一個社會成員。

當務之急，應當加速基金歸集和投資進程。相對於5兆的結餘，目前委託全國社保基金投資運營的只有10%多一點，每推遲歸集一天，都會付出巨額機會成本。未來要推動社會共識，基金結餘大省要加快歸集，基金赤字省份也要節衣縮食，將錢省下來，投出去，壯大起來。

作為配套措施，需要放鬆對主權養老基金投資的限制。目前中國兩支主權養老基金，即全國社保基金和基本養老保險基金，由全國社保基金理事會受託投資運營。委託一個專門機構運營是各國主權養老基金的普遍做法，但與很多國家不同的是，中國對其投資限制較嚴，全國社保基金權益類投資比例不得超過40%、境外投資比例不得超過30%，基本養老保險基金權益類投資比例不得超過30%、不允許境外投資，這樣的限制影響了投資多元化，不利於獲得更高投資收益。

世界幾隻重要的主權養老基金，例如挪威政府全球養老基金（GPFG）全部投資境外、權益類資產比例佔三分之二；加拿大養老金計劃基金（CPP）85%投資境外、權益類資產比例佔60%；澳大利亞未來基金（FF）70%投資境外、50%投資權益類資產。反觀中國全國社保基金只有不到8%投資境外、權益類資產比例也遠未達到上限40%。

因此，未來需要放鬆相關的政策限制，加大全國社保基金的獨立性，讓中國的主權養老基金得以享受全球經濟增長收益。假使這兩支主權養老基金均獲得了不錯的投資回報，可以促進國內財富的再分配，如果錯過其他國家經濟增長紅利的分配，實在可惜。

當然，政府努力並不意味著個人可以旁觀。在現收現付體制下，在職者繳費、退休者領取，通過代際互濟實現制度持續運轉；擴大財政補助規模、劃轉國資化解制度歷史債務、擴大投資增強基金積累、降低費率激勵參保擴面，這些措施可以緩衝風險。“80後”的養老金雖然不至於領不到，但要想過得好，還得早做準備、多做儲備。

目前看，有四類人的養老金充足度問題最大：第一，以“個人身份參保”的人群，這些人多為自雇就業者或者靈活就業者，他們的繳費率低於企業正式雇員，現在繳的少、有些人繳足15年就停下不繳，未來的養老金必定不高；第二，長壽的人，比如80歲以上的人，因為養老金的增速慢於工資，如果物價上漲，養老金的購買力就會受影響；第三，女性，因為女性工作時間相對較短，領取養老金時間相對較長，同等條件下女性養老金待遇水準會低於同齡男性；第四，高學歷人群，這部分人因為求學而較晚進入勞動力市場，工作時間晚故而繳費時間短，未來養老金待遇也會受影響。

養老金精算報告提示我們，老齡化是不可逆的，但制度是可完善的；媒體撰文引發關注提示我們，社會討論是必不可少的，但專業分析引導理性討論是非常重要的。各方都有共同的目的，就是要做好預測、分析形勢、積極應對，實現“讓老年人擁有幸福的晚年,讓後來人有可期的未來”。

作者為中國社科院社會發展戰略研究院副研究員