如何監管地方債？從地方債的前世今生說起

　　如何監管地方債？從地方債的前世今生說起

　　來源：小康雜誌

　　2018年二季度，在一次全國人大常委會分組審議報告會上，三位委員曾追問：“地方政府隱性債務的底數到底有多少？ ”然而，被追問的問題，相關部門並未給出確切回答，一個重要原因是各部門的統計口徑存在分歧，各地政府部門對隱性債務的認定標準不一。

　　在經歷了過去十年政府投資高速增長、融資平台失控擴張之後，地方債務風險已成隱患，其中顯性債務尚可統計公布，隱性債務至今莫衷一是。

　　2018年以來，地方政府債務隱憂再次浮上水面。數個平台公司出現違約，諸多地方債務融資項目難產，風險逐步暴露。雲南的省級融資平台以及西安等市級平台相繼出現違約。

　　根據中國財政部公布的地方債務數據，截至2017年底，中央財政國債餘額13.48兆元，地方政府債務餘額16.47兆元，政府總體債務餘額是29.95兆元，政府負債率為36.2%，遠低於60%的風險預警線。

　　但多位專家學者認為，這些數據只是納入財政部門“政府債務管理系統”的顯性債務統計口徑，顯性債務之外，更為龐大的政府隱性債務目前仍處於統計口徑爭議和實際情況摸底的過程中。

　　嚴防地方政府債務風險是我國巨集觀經濟治理的重要內容。改革開放40年來，中央、地方政府和企業形成的“三維市場體制”，為中國高速增長奠定制度基礎。但這一機制也累積了一些問題，地方政府債務風險就是其一。

　　本期，《小康》雜誌、中國小康網記者深入地方政府舉債較大的地區，對地方債的的形成進行案例調查。同時我們還採訪了全國人大原財經委副主任委員賀鏗、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康、複旦大學金融研究中心主任孫立堅、中國社會科學院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤等多位專家，為地方債的風險治理建言獻策。

　　8月，財政部部長劉昆在《求是》雜誌撰文表示，雖然當前地方政府債務風險總體可控，但有的地方繼續違法違規變相舉債，風險隱患不容忽視。他指出，要著力防控地方政府隱性債務風險。一方面，堅決遏製隱性債務增量；另一方面，積極穩妥化解存量隱性債務。

　　應該明確的是，加強隱性債務風險防範工作是未來的重大挑戰。地方政府均應嚴格遵守預算法，超出合法政府債務範疇的債務都可能構成風險隱患，這是地方政府應當樹立的重要意識。應當從制度建設入手，改變地方政府債務的預算軟約束狀態，同時讓地方政府端正思想，不要產生中央政府將會為債務兜底的錯誤想法。對於出現違約的地方債，應當采取市場化、法治化的處理方式，兼顧債權人和債務人的權益，並嚴格禁止地方政府把債務負擔轉移到其他實體。

　　地方債的前世今生

　　賣地償債是以往地方政府通常采取的一種方式。隨著高品質發展的需求，土地財政模式明顯難以為繼。一旦地方不能開源節流解決債務問題，那麽債務危機的爆發恐將不再是一句空話。

　　文|《小康》·中國小康網記者 劉源隆

　　2018年5月，全國人大原財經委副主任委員賀鏗在某會議上直言，中國地方債大概是40兆，並且沒有一個地方政府是想還債的，甚至很多地方連利息都還不起。此言論一出，迅速引發各方關於地方政府債務問題的大討論。

　　資料顯示，經第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批準，2018年全國地方政府債務限額為209974.30億元。其中，一般債務限額123789.22億元，專項債務限額86185.08億元。

　　很快，財政部預算司發布了2018年6月地方政府債券發行和債務餘額情況。數據顯示，截至2018年6月末，全國地方政府債務餘額167997億元。其中，一般債務105904億元，專項債務62093億元；政府債券159948億元，非政府債券形式存量政府債務8049億元。

　　財政部強調，地方債規模控制在全國人大批準的限額之內。

　　但這僅僅是納入到財政部“政府債務管理系統”的顯現債務，而隱藏於數據之下的地方政府隱性債務還有多少，則是一個未知數。

　　隱性債務有多大？

　　中國財政科學研究院院長劉尚希認為，地方政府隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保，牽涉範圍很廣，如地方融資平台公司債務、政府和社會資本合作（PPP）項目的債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、地方“僵屍國企”債務、金融扶貧項目債務、養老金缺口、政策性融資擔保等，都應該屬於政府隱性債務。

　　由於標準不清、摸底不實，“地方政府隱性債務的底數到底有多少”自然無法得到相關部門的準確回應。但這一統計口徑的模糊，已經引起高度關注。

　　賀鏗強調，他所言的40兆，是國外調查組織的中位數，“2012年審計署向人大常委會報告，地方債18兆，沒人相信。第二年，又報告是21兆，更沒人敢信”。

　　由此，一些調查研究機構開始根據自己設定的標準進行摸底，他們研究認為地方政府隱性債務主要集中在地方融資平台違法違規舉債。

　　長江產業經濟研究院研究員陳柳帶隊調研的結果顯示，截止到2016年底，僅僅地方融資平台總負債就高達30.27兆元，如果再加上2016年底15.32兆元的地方債券餘額、12.59兆元的國債餘額，全部納入政府杠杆率計算，政府負債率遠超60%的風險預警線。

　　中國社會科學院國家金融與發展實驗室副主任、國家資產負債表研究中心主任張曉晶，清華大學經管學院常務副院長、清華大學中國財政稅收研究所所長白重恩也曾帶領各自團隊對地方融資平台債務做過調研。張曉晶團隊調研結果顯示，“當前地方政府融資平台債務約30兆元，約佔GDP的40%”；白重恩團隊公布的調研結果為，截至2017年6月底，“發行過城投債的企業債務餘額”大約是47兆元。

　　據中誠信國際評級有限公司董事長閆衍介紹，中誠信將地方政府隱性債務按三種口徑測算，結果處於20兆到30兆之間，如果與顯性債務比較，約為顯性債務的1.4至2倍。

　　此外，其他專業機構也曾對地方融資平台債務做過摸底，但調查得出的債務數據不盡一致。

　　債務黑洞的形成

　　財政體制和經濟發展的不匹配顯然是存在的。1994年分稅制後，中央管緊了地方的錢袋子，但地方政府還是要發展，畢竟在改革開放一段時期以來GDP是考核政績的唯一標準。發展就要用錢，沒錢還要出成績，那只能舉債了。在這種背景下，由政府主導的城市建設投資控股公司應運而生。表面上，這些城投公司是企業，但誰都知道它們是根正苗紅的“正規軍”，地方政府依靠它們大量舉債，以解決資金困境。

　　2008年國際金融危機爆發後，為了穩定經濟增長，中央推出了“4兆投資計劃”刺激經濟發展，這其中大約2.8兆元是由地方政府籌集，由此，很多地方政府的固定資產投資迅速攀高。政府融資平台的數量也迅速攀升，從2008年的幾十家，到2010年猛增到一萬餘家。

　　但是，在算債務的時候，因為這些城投公司是企業，所以被剝離於政府負債表，這為地方政府債務問題凸顯埋下伏筆。

　　從2012年始，受周期性、體制性和結構性因素影響，中國經濟下行壓力加大，國有企業和民營企業固定資產投資同比增速放緩。地方政府為了減緩經濟下行壓力，仍舊通過融資平台以舉債模式刺激經濟增長，保障經濟平穩運行，導致地方政府債務問題更加凸顯。

　　2014年國務院曾通過修改《預算法》和頒布《關於加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱“43號文”）嚴控地方政府債務增量。2015年初，相關部門通過對地方政府性存量債務進行清理甄別，並且由全國人大出面，對截至2014年底的地方政府債務進行了法律上的確認，明確地方政府負有償還責任，也即政府顯性債務為15.4兆元，或有債務、也即後來的隱性債務（即政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務）為8.6兆元。

　　2017年金融工作會議之後，中央層面上有了地方政府隱性債務的提法。

　　在華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、財政部財政科學研究所原所長賈康看來，目前對於地方政府隱性債務的擔憂主要在三個方面：一是PPP方面，擔心搞所謂假PPP、偽PPP，而實際增加了負債。二是有些地方融資平台，在實行市場化轉製中“暗度陳倉”，仍在形成地方“隱形債”。三是現在越來越被地方政府重視的產業引導基金，在推進過程中間也出現了地方隱性債務問題。

　　2015年1月修改後的《預算法》正式實施，按照新的政策規定，地方政府只能采取發行債券方式依法適度舉債，而地方政府通過融資平台公司、PPP項目、政府投資基金、政府購買服務等“擦邊球”方式的違法違規舉債，都未納入地方政府債務管理。

　　國家實施地方債務管理新政的根本目的，一方面是限制顯性債務的增量，另一方面是切斷隱性債務的途徑。吉林省財政科研所所長張依群表示，現在回頭看來，中央只是在控制地方政府顯性債務方面取得成效，而地方政府隱性債務卻翻了好幾倍。

　　隱性債務越累越高，如同一個無底的“黑洞”。

　　地方債到期如何兌付

　　地方債計算標準存有爭議，但是規模巨大已經成為不爭的事實。如果按照賀鏗40兆的說法，再按照地方債4%的利息來算，每年僅利息便高達1.6兆。由此可見，地方的償債壓力不容小覷。

　　賀鏗有著多年的經濟統計和經濟分析工作經驗，對於地方債的規模，他極有發言權。早在2011年，賀鏗在接受媒體採訪時就表示，地方債可能出現償還危機。然而他的呼籲在當時並沒有引起更多的注意。

　　“現在要讓他還債，他說我工資都發不出來，財政困難得很，怎麽辦？所以現在欠的這些債不說還本，還息許多地方都還不起。”賀鏗認為最大的風險不在於地方債的規模，而在於機制，“我當書記，我千方百計借錢，借了用好了，把我在任的這幾年混得挺好，再要還錢的時候，下面的書記來管”。

　　賣地償債是以往地方政府通常采取的一種方式，但隨著高品質發展的需求，土地財政模式明顯難以為繼。一旦地方不能開源節流解決債務問題，那麽債務危機的爆發恐將不再是一句空話。

　　圍繞如何防範重大風險及應對當前經濟發展遇到的問題，央行和財政部一些官員、學者近日就貨幣政策、財政政策應該發揮怎樣的作用進行了一番“隔空喊話”，因雙方觀點有針鋒相對之處，引發廣泛關注。

　　此番央行與財政部“隔空喊話”，主要緣於地方債密集到期之際，如何應對地方融資平台的兌付。根據財政部公布的數據，今年上半年地方政府借新還舊債券已經達到1341.56億元，與前兩年不到3000億元的到期債務相比，2018年到期債務約8389億元，此後幾年更是超過1兆元。可以說，在去杠杆的背景下，地方債兌付問題已經成為一些地方經濟發展過程中的重要風險因素。

　　賀鏗直言，從造成地方融資平台債務危機的原因來看，財政部門和金融部門均難辭其咎。“不管是防範地方債問題可能引發的風險，還是面對當前經濟發展遇到的其他問題，財政和貨幣政策都不應互相推諉，而需要配合尋求解決之道。”

　　中國人民銀行研究局局長徐忠曾建議探索地方政府財政破產制度，以此來對地方政府行為形成硬約束，這等於是給準備繼續“賴账”的地方政府官員敲響警鍾。據相關媒體披露，早在2014年，財政部提交的地方債課題研究報告也曾建議，應當制定《地方政府破產法》，從法律上予以明確：若地方政府資不抵債，允許它們宣告財政破產。

　　對地方政府實施財政破產，顯然是最後萬不得已的解決之道。至於地方政府債務，尤其是隱性債務，是否會成為中國金融體系的系統性風險？國家金融與發展實驗室理事長李揚認為，目前只有部分地方政府隱性債務風險較大，應當不會發生系統性金融危機，原因之一在於，中國政府擁有土地、銀行等大量資產，即便部分地區出現政府債務違約，也是“左口袋”欠“右口袋”，中央可以通過轉移支付來做平衡處理。

　　“左口袋”欠“右口袋”

　　中國財政科學研究院7月13日發布的《中國財政政策報告（2018）》建議，建立完備的債務問責機制來徹底扭轉債務剛性增長態勢。

　　報告認為，要真正觸動地方政府，使得其觀念和行為能夠適應黨的十九大提出的經濟高品質發展的要求，就必須設計一套有效的體制機制來切實加以保障，其中最關鍵的是債務問責機制的設計。有效的債務問責可以打破地方政府和國有企業的各種預算軟約束，消除剛性兌付的預期，最大限度地減少公共風險。

　　報告建議，把“終身問責、倒查責任”的債務問責機制納入政績考核體系，新增債券分配要和地方控制債務風險績效掛鉤。對那些控制債務風險較好的地區實行一定程度的專項獎勵，或者提高其地方政府債券分配額度。

　　報告認為，保持合理的債券發行規模和科學的利率定價，前提是公正的信用評級以及全面規範的資訊披露，這可以激勵地方不斷強化財政管理和提高財政運行效率，來保持較高的信用等級，並吸引更多的投資者購買。

　　7月，有媒體披露，一輪由多部門參與的地方政府隱性債務摸底排查正式啟動，重點針對地方棚改、PPP等重大項目負債、資金流情況等。

　　一場由國家親自出手整治的債務風險化解攻堅戰，正式拉開了序幕。

　　多位業內專家對《小康》記者表示，此舉旨在摸清地方政府隱性債務風險底數，並有望在摸清“家底”後，頒布防範化解地方債務風險的一系列措施，有利於對風險的早下手、早處置。

　　而對於已形成了新一輪政府隱性債務的PPP，從近期財政部公布的清理結果來看，截至2018年3月末，已累計清退PPP管理庫項目1160個，清減投資額1.2兆元。

　　多位專家分析表示，近期不少央企或地方政府的PPP項目被叫停，表明PPP項目中的政府隱性債務問題，已經進入監管部門的視野。從更大範圍來看，今年年初以來，陝西、新疆、湖南、山西等地已經開展地方政府隱性債務審計，為防範和化解債務風險，清查監管力度不斷增大。

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責任編輯：陳合群