打造更新版“飛地” 深汕特別合作區還要邁過幾道關

深汕特別合作區（下稱“合作區”）是一塊“深圳經濟飛地”，它地處珠三角經濟圈和海峽西岸經濟圈接合部，是珠三角通往粵東的橋頭堡，以及深港向東拓展異塵餘生的重要戰略支點，也是產業轉移的承接地。

近日，合作區正式舉行揭牌儀式。此次揭牌是合作區體制機制調整後的標誌性事件，合作區自此由深圳、汕尾兩市共管轉為由深圳全面主導。

但與機遇相隨的是挑戰。從產業布局到社會治理都向深圳看齊的同時，合作區的收入尚不充裕，如何制定合適的支出標準，以及合作區內財稅如何分成等問題都有待探索。

與眾不同的“飛地”

合作區位於汕尾市海豐縣，距廣州200公里、深圳60公里、香港82海裡，包括鵝埠、小漠、鮜門、赤石四鎮，總面積468.3平方公里。2011年2月11日，廣東省委、省政府批複《深汕（尾）特別合作區基本框架方案》，正式成立合作區；去年9月，廣東省委、省政府下發《關於深汕特別合作區體制機制調整方案的批複》，合作區體制機制調整由此開啟。

此次正式掛牌，意味著管理機構的改變。此前合作區黨工委、管委會為省委、省政府派出機構，享有地級市一級管理權限，委託深圳、汕尾兩市管理，深圳市主導經濟管理和建設，汕尾市負責征地拆遷和社會事務。而今後合作區的經濟社會事務將由深圳全面主導，合作區成為深圳第“10+1”區。

此外，合作區是一塊“深圳經濟飛地”，並且在面積上就超過深圳面積的1/5，上述管理機構的改變是在現有體制和機制上的探索和創新，對於全國先發展起來的城市來說，如何通過“飛地經濟”促進區域發展的協調性和平衡性，具有探索意義。

“飛地經濟”是指不同行政地區打破地域管轄限制，“飛出地”一方將產業項目安置到行政上互不隸屬的“飛入地”園區內，通過約定利益分享機制實現互利共贏。近年來，區域經濟發展的不平衡使得“飛地”模式越來越多、遍地開花，但是可示範的案例並不多。

深圳市委黨校副校長譚剛認為，特別合作區是“飛地”模式的更新版。他對第一財經記者說：“過去‘飛地’更多的是指產業園區，一般由輸入地劃出一塊地，由輸出的城市來主導，但是主導的通常是產業布局和發展。但是這一次，合作區在面積上就不尋常，而且深圳在主導範圍上不僅涉及到產業布局，還包括社會管理等多方面，這很罕見。”

財政支出標準難定

2015年7月，廣東省政府常務會議審議通過了《深汕特別合作區管理服務規定》。合作區的運作有了“基本法”，也由此邁上了發展的快車道。

目前，合作區進入了大開發大建設階段，已有多家龍頭企業入駐、拿地或是項目落成。去年第一財經記者實地探訪時就已發現，合作區內工地眾多，越靠近以“合作區管理委員會”為中心的行政中心的區域越是如此，一座座高樓正在拔地而起。在強大的開發力度下，由小鎮構成的合作區正在向都市化邁進。可以預見的是，深圳正式全面主導後，開發的力度會持續加大。

與機遇相隨的是挑戰。比如說，合作區的財政移交給深圳後，當地的支出和收入該如何調整？

中國（深圳）綜合開發研究院公共經濟研究所研究員劉興賀說：“此前，合作區的財政體系獨立於深圳，金庫和預算都不屬於深圳，但是在體制機制調整後，合作區的預算將交由深圳管理。”

根據2017年9月廣東省委辦公廳印發的《深汕特別合作區體制機制調整方案》（下稱《方案》），在財稅管理上，合作區財稅納入深圳市區財政體制範圍，由深圳市全權管理。合作區財政預決算匯總納入深圳市本級或其下屬的行政區預決算。省人大以適當方式明確由深圳市人大審議合作區預決算。

劉興賀說，接下來肯定要編制方案，這就涉及一個問題，即收入和支出狀況。

首先在收入方面，目前合作區主要的收入來源除了土地出讓金，就是深圳撥付的扶持資金、以深圳國企為主的企業投資、廣東省政府對欠發達地區的轉移支付，以及國家的各項政策性補助等。在稅收這一塊，雖然已有部分企業入駐合作區，但是已經盈利的企業還很少，稅收自然也少。

其次，合作區的支出包括人員工資、興建基礎設施、教育醫療、社保、產業扶持等，條目繁多。合作區轉由深圳全面主導後，外界推測，支出標準會逐步向深圳看齊。

事實上，上述跡象已經顯現。今年8月，深圳市一位副市長就在當地的一場論壇上表示，合作區內所有居民將轉成深圳戶籍。

但劉興賀也提出：“目前合作區收入不多，但支出不少，錢夠花嗎？此外，在收入不多的前提下，居民的社會福利、社會配套、財政支持等的標準該如何制定？是按照深圳原關內關外兩套標準，還是制定新標準？尺度並不容易把握。”

2021年後財稅如何分成仍未知

另一個備受關注的問題是，合作區的財稅將如何分成？

《方案》規定，合作區稅收實行屬地征管、就地繳庫。來源於合作區的省級應分享收入通過調庫上劃省級。2020年前，省財政從合作區獲得的一般公共預算收入全額補助給合作區；深圳、汕尾兩市不參與合作區財稅分成，全部留給合作區；華潤海豐電廠等7家原有企業稅收分成比例，按原規定和協定執行。2021年後的財稅分成方案再行研究。

也就是說，2020年之前合作區的財稅分成方式很清晰：老企業的稅收按照老辦法進行分成，但對於新的入駐企業，深圳和汕尾不參與稅收分成，直接留給合作區。不過，2021年之後，財稅如何分成，仍是未知數。

劉興賀表示，他在今年參與制定合作區新的五年規劃時發現，合作區的財政體系“太細分、太深入了，很複雜”，需要做進一步研究，形成階段性解決方案。

“這需要時間，畢竟這是一個新事物，它的發展需要符合城市和區域的發展規律。”劉興賀說。

暨南大學公共管理學院教授胡剛對第一財經記者分析：“現在的財稅安排較為合理，因為合作區剛剛起步，在公共設施等方面都需要很大的投入，財稅留在當地，當然會促進當地更快速地發展。至於2021年以後如何分配，要看三方的意向。”

他補充道，總體來看，合作區對於三方來說是合作共贏的事情，深圳土地資源緊張，急需擴張空間；汕尾要發展，產業往深圳靠攏是合理的方向；而廣東可以通過合作區的發展帶動粵東地區。胡剛預測：“以後稅收大頭可能會歸深圳，但是具體多少比例不好說。”