城鎮化兩條腿：大城市“消滅”縣城，縣改市不一哄而上

在我國快速城鎮化的過程中，做大做強中心大城市與發展中小城市，是兩條並行不悖的城市發展路徑。

在11月1日下午國新辦召開的政策例行吹風會上，民政部區劃地名司司長柳拯介紹，從2013年到2017年，在各地深入研究論證、逐級上報的基礎上，經民政部審核並報國務院批準138件縣級以上的行政區劃調整事項。

做大做強一二線大城市

從2013年到2017年，全國總共有82個設區市優化了市轄區規模結構。

將轄下的縣、市改區，成為一二線大城市做大做強城市平台的重要方向。例如前不久，濟南市撤銷濟陽縣，設立濟南市濟陽區。這是濟南第八個區，也是兩年內濟南轄下第二個撤縣設區的縣（市）。2016年底，經國務院、山東省政府批複，同意撤銷縣級章丘市，設立濟南市章丘區，章丘成為濟南第七個區。

西安、合肥、鄭州等新一線城市也在加快擴張。以鄭州為例，該市計劃將轄下的中牟、滎陽、新政撤縣設區，最終力爭全部縣、市改區。

隨著城鎮化發展，城市人口尤其是大城市的人口不斷增多，一二線大城市也在加速向周邊擴張。一些大城市包括北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、南京、廈門等更是進入無縣化時代。

廣東體改研究會副會長彭澎對第一財經記者分析，撤縣(市)改區是吸引人才、提升產業的重要基礎。通過改區，把城市平台做大了，城市的容量就增加很多。“如果一個城市沒有那麽大的容量，人才和產業就不好布局。”

隨著中心大城市對外擴張，中心城區的區劃設定也會發生變化，尤其是原有的中心城區，由於面積較小、人口總量較小，為了促進行政區的合理設定、精簡機構，往往會將部分中心區進行整合。比如上海、北京、廣州等大城市，在將周圍郊縣改區的同時，也將一些中心老城區進行合並。

柳拯說，行政區劃的調整配合了行政管理體制改革。比如上海市合並了閘北區和靜安區，廣州市合並了黃埔區和蘿崗區，通過部分行政區劃建制的撤並，發揮了行政區劃設定在精簡行政機構、降低行政成本、提高行政管理效能等方面的積極作用。

增設中小城市

在一二線大城市做大做強的同時，黨的十八大以來，通過撤縣設市、撤地設市等方式，以中西部地區為重點，增設了一批中小城市，促進了產業項目和公共資源向這些中小城市集聚，進一步增強了這些中小城市吸納農業轉移人口的能力。

柳拯介紹，從2013年到2017年，我國共設定了9個地級市，包括西藏5個地級市、新疆2個地級市、青海1個地級市、海南1個地級市，還有22個縣級市。通過這些調整，為區域協調發展和新型城鎮化建設提供了行政區劃方面的支持。

隨著9月灤縣撤縣設市獲批，今年全國撤縣設市成功的地區數量已達到12個，是去年全年獲批數量的兩倍。此間的一大背景是，大規模“縣改市”暫停20年後，去年縣改市重新“開閘”。從去年以來，已有18個縣撤縣設市獲批。

柳拯說，撤縣改市是城鎮型政區行政區劃調整的一個類型。城鎮化是國家現代化的必由之路，在保持經濟健康發展，加快產業結構轉型更新、解決“三農”問題、支撐區域協調發展和促進社會進步等方面具有重要作用。

他說，為了解決我們國家中小城市數量少，分布不均衡，發展品質和發展水準不高等突出問題，形成“以城市群為主體構建大中小城市和小城市協調發展的城鎮格局”，十八屆三中全會做出了“符合條件的縣可以有序改市”的決策部署。2014年《國家新型城鎮化規劃》又把發展中小城市作為優化城鎮結構的主攻方向。“十三五”規劃進一步明確：以提升品質、增加數量為方向，加快發展中小城市，並將培育新生中小城市作為“十三五”新型城鎮化重大工程。

彭澎說，縣改區和改市體現了做大做強中心城市和發展中小城市並行的思路，這兩種路徑是城鎮化過程中的不同選擇。大體上靠近中心城區的縣可以改為區，不靠近中心城區的縣爭取改為市比較合理。不過這個過程中還是應該看具體的區位、資源稟賦和發展定位。

縣改市不會一哄而上

不過，時隔20年後重新開閘也讓外界擔心縣改市是否會一哄而上，柳拯說，對這個問題中央也比較關注，要求推進城鎮化既要積極、又要穩妥、更要扎實。

柳拯表示，為了積極、穩妥、扎實的做好撤縣改市工作，防止一哄而上，民政部采取了三個方面的措施。一是明確要求、嚴格規範；二是專家論證、效果評估；三是區域協調、統籌推進。

柳拯表示，這些年來，按照黨中央國務院要求，進一步更新了設立縣級市的條件，明確了申報審核程式，通過這些條件和程式的明確和更新，確保撤縣改市的地方真正符合新型城鎮化的需要，確保各地申請撤縣改市工作能夠規範有序地開展。

同時，將撤縣改市工作作為行政區劃調整專家論證的一個重點，把專家論證意見作為審核撤縣改市的一個重要依據，“我們還推動建立了行政區劃調整效果評估工作機制，把調整後的實際效果作為後續審核撤縣改市工作的一個重要參考。”

“俗話講得好：’畫好棋盤再落子’，也就是說從總體上把握好撤縣設市的幅度、力度和速度。” 柳拯說，除了對每一個申報地方進行詳細審核之外，還注重從總體上把握撤縣改市的區域布局。此外還建立了征求社會公眾等意見的制度，把社會公眾意見作為審核撤縣改市的重要考量。