撤縣設區後要如何實現城市化？

10多天前，山東省萊蕪市宣布撤銷，劃歸濟南市，成為濟南市的萊蕪區和鋼城區。

地級市級別的行政部門被撤並的案例並不多見——最近20年裡唯一的另一個案例是2011年安徽省巢湖市撤銷，並被分別劃分給合肥、馬鞍山和蕪湖。

這兩個案例都發生在省會城市的周圍，與行政區劃調整中更常見的撤縣（縣級市）設區類似，都是希望通過打破行政壁壘實現市域範圍內的資源整合，包括納入人和土地等要素來獲得更多的城市發展空間、提升大城市的發展潛力。

新一醬曾經

從公共服務設施和文化的角度分析過撤縣設區

，這次新一醬收集了更多的數據，想再進一步了解撤縣（市）設區後城市化實現的效果。

這次的研究對象，我們選擇了有較強的縣域經濟傳統的六座城市：杭州、蘇州、南京、寧波、無錫和佛山。它們的撤縣（市）設區大都發生在2000年到2003年之間，而到2012年後又陸續出現了新一輪的撤縣（市）設區（以下新一醬將這一類發生在縣級行政區上的變化統稱為“撤縣設區”）。

之前我們就分析過，1997年國務院下令停止將縣更新為縣級市的政策推出是各地方轉而啟動撤縣設區的主要動力，從1997年到2003年之間，全國出現的撤縣設區案例數達到了115個。此後因為迅速的土地城市化嚴重高於人口城市化的速度，撤縣設區的熱潮受到國家嚴格管控開始降溫。直到2010年後，撤縣設區才被謹慎地重新利用起來。

既然撤縣設區是一種在土地和空間資源上實現城市化的手段，那麽我們可以通過夜間燈光數據來檢驗它的效果。

有大量研究表明夜間燈光指數與城市的GDP水準呈高度相關，但新一醬從大量的夜間燈光地圖觀察中的總結是，對城市新發展的區域來說，夜間燈光的增量主要來自於路線等基礎設施的新建。以下是六座城市在2000年、2008年和2016年的夜間燈光地圖。

在上圖中，我們提取了六城各區在三個時間節點上的夜間燈光高亮區的面積佔比。

從撤縣設區的時序上看，更早並入主城區的地區，燈光增長量明顯更高；而對比保持獨立的縣/縣級市，經過撤縣設區的行政區燈光變化幅度通常也都會更大。

總體來說，可以從夜間燈光的空間形態變化上將撤縣設區後的行政區分為兩類。

一類是多觸角蔓延式的。例如南京、杭州和寧波，這些城市中經歷撤縣設區的行政區初始發展相對較弱或是與老城區的距離較遠，主要新建形成一條條連接新區和老城區的路線來與城市融合。

另一類是像蘇州、無錫和佛山的塊狀發展式。它們的縣級行政部門基礎較好，與老城區的距離也比較近，因此在行政區劃調整後都能和主城區大面積融合。

不過在這兩種分類背後很重要的一點是，地理因素對撤縣設區後的夜間燈光變化影響是顯著的。新一醬觀察到，2016年夜間燈光高亮區面積佔比超過50%的行政區，都在地理空間上與老城區距離毗鄰接壤。

空間上的緊密連接也為更多交通方式的通達提供了條件。在多數撤縣設區發生後，緊接著到來的就是地鐵或者其他軌道交通的配套延伸。

地鐵站點的規劃或者開工新建都可能預示著未來的城市空間發展形態。對大多數城市來說，城市新區地鐵（尤其是地鐵站）的建設與開通運營，與周邊的城市化進程會產生互動效應。為了達到最有效的異塵餘生力，地鐵站的選址大都在區域內人口較為密集的位置，它們應當是區域內城市化水準較高的地方；同時，當地鐵站選址確定後，也會引發一撥圍繞地鐵站的建設，地鐵站周圍的綜合城市化水準又會得到新一輪提升。

新一醬分析了六座城市已經運營和正在建造的地鐵站點，並為它們分別設定了500米的異塵餘生範圍，將這一異塵餘生範圍內的夜間燈光數據納入統計。

不意外的是，運營中的地鐵站周邊燈光均值總體都能高於正在建設的地鐵站點，差距在10%左右。杭州的余杭和蕭山、佛山的順德尚在建造中的地鐵站都超過20個，從平均水準看，它們周邊的夜間燈光值與已經運營的地鐵站差距不大。

但在南京的溧水和高淳，即使已經運營的地鐵站周邊燈光均值也都只有其他區域地鐵站的一半左右。它們的地鐵規劃其實先於地方發展，這種城市建設先於城市經濟水準的發展也可能帶來“假性城市化”（ pseudo urbanization ）。

地鐵構成的公共交通骨乾路網是撤縣設區後完成城市化架構的第一步，接著就注入真正的城市活力。為了能夠更聚焦的分析，我們以南京的江寧、溧水和高淳為案例，並且通過住宅、餐飲和商業來看基礎的城市活力是否能夠與地鐵網絡共同完成城市化過程。

南京南部的這三個區都是由撤縣設區而來。其中江寧屬於2001年第一批撤並的區域，溧水和高淳的撤並則都是在2013年才開始。

首先，我們通過住宅的空間分布和容納量規劃來看未來人口分布的可能性。

在南京，中心城區人口容納量趨於平穩，而越到外圍的撤縣設區區域，人口容納量的增長值越高，新戶數的佔比也更高。

按照建設年份來切分小區戶數數據，江寧、溧水和高淳在最近4年新建的居住空間都超過了20%，其中高淳的戶數總量達到了區內現有所有戶數的40%以上，遠高於南京中心城區的水準。要是考慮那些還未開盤的新小區，江寧的建設速度已經明顯放慢，高淳卻還有一倍於當前城市居住空間的建案等待入市。

看起來，撤縣設區後各區的確會在市域尺度下成為城市發展的重要空間。但這些新的空間是否能夠與主城區有很好的融合呢？

若將地鐵站周邊1000米的住宅定義為“地鐵小區”，測算各區的地鐵小區佔所有小區數量的佔比，就可以看到不同區域住宅對地鐵的依賴性。

從南京全市的情況看，2015年之前，有超過86%的小區都在地鐵周邊。但在2015年之後開發的小區，由於大多位於城市外圍，地鐵的通達度已不如老房子理想。

江寧住宅對地鐵的依賴性與南京全市的數據表現幾乎一致，居住空間的開發節奏與主城區同步。

然而溧水和高淳的小區對地鐵的依賴性總體較差。對於這兩個與南京主城區距離較遠的新建城區來說，居住空間還不太需要考慮與主城區之間的聯動，兩片區域在撤縣設區之後與南京主城區的融合也並不理想。

從能夠反映人口真正的社會活力的商業數據能夠更明確這樣的判斷。先來看南京三區的餐廳分布。

從地圖上看，江寧的餐廳聚集情況與核心居住區類似，都是從與主城區交界的沿線向外延伸。而在溧水和高淳，餐廳與核心居住區還都是圍繞過去的“縣城”中心分布，很難看出與主城區的連接和互動。

在這些新納入城市的區域裡，我們可以粗略地將居住空間認定為已經經過相對成熟的城市化的區域，而在這些居住空間之外的餐廳聚集區域，則可能是那些正在初步進入城市化的區域。匹配當前的居住戶數看，高淳的每萬戶餐廳擁有量明顯偏高，這也說明當地還有大量餐廳的服務人群並不是典型的城市化人口。

郊區城市化的過程中，最終的一步，是區域內綜合性商業功能的形成。新一醬這裡用到自己的商業數據庫和商圈分析能力對南京三區的商業實力進行計算。

如果以老城區的核心商業實力指數作為最大值，江寧和浦口的商業發展是南京中心城區以外最好的，它們都各自形成了相對聚集的城市商業區。雖然在體量上與中心城區相比還是較弱，也已經能作為中心城區商業蔓延帶或城市副中心繼續發展。

進一步展開，通過監測的170個品牌數據，新一醬又分析了各區的品牌特徵及重複度。這個品牌重複度的指標，可以展現這樣的場景：當住在江寧、溧水和高淳的你需要購物時，能夠不去市中心而在本地接觸到的品牌有多少。

江寧的品牌重複度達到了50%以上，這意味著江寧人不用去市中心就可以滿足很大一部分消費需求。相比已經可以在本地解決大部分需求的江寧，高淳和溧水的品牌重複度只有10%左右，如果是對消費品質有一些要求的人群，想要買點啥只能跑市區或者江寧了。

有趣的是，江寧和高淳也各有一個南京主城區沒有的品牌。在新一醬的統計時間裡，江寧是溫德姆酒店集團在南京唯一有酒店的區，而高淳有寶龍廣場這個商業綜合體品牌，它也提供了高淳大多數能與中心城區重合的品牌。

對於南京來說，要將南部的三個區進一步融合進主城區，更好的交通配套可能是最有效的方式之一。新一醬在在三個區的住宅分布各個方向的主要觸角上，選擇了6個地鐵站點，其中江寧4個，高淳和溧水各1個，計算了通過地鐵、駕車和公交分別需要多少時間能到達新街口。

通過地鐵，江寧的4個地鐵站已經妥妥地被納入新街口1小時交通圈內——它們的駕車時間也在1小時以內。而對於溧水和高淳來說，與主城區之間漫長的通行時間仍是融入的一大障礙。

這也是越來越多剛剛並入距離過遠的主城區或是未來可能會被一座大城市融入的“小城市”持續面臨的困擾。當城市越來越大，如果時空距離的困擾都無法完全解決，想要徹底與那座已經成型的大城市協同發展，要從什麽地方開始著手呢？

文/曹家璧 視覺/王方巨集