意見領袖 | 羅志恆
事件
2023年3月5日上午，十四屆全國人大一次會議開幕，李克強總理作《政府工作報告》，全面總結2022年工作成績、明確2023年經濟工作目標和具體任務。
風險提示：外部衝擊超預期
點評
一、高度肯定去年和過去五年成績，對形勢的判斷突出風險和預期不穩，穩增長是政策首要目標
一是從布局謀篇看，報告包括兩大部分：“過去一年和五年工作回顧”與“對今年政府工作的建議”；篇幅上全面總結過去五年，結構上較往年少了一個部分，而是以“建議”的形式對2023年工作做了簡要說明，這均與換屆年份有關。從2023年政府具體工作看，提出了八個方面的建議，包括擴大國內需求、建設現代化產業體系、落實“兩個毫不動搖”、更大力度吸引和利用外資、有效防範化解重大經濟金融風險、穩定糧食生產和推進鄉村振興、推動發展方式綠色轉型、保障基本民生和發展社會事業。主要的變化是單列了“兩個毫不動搖”和“有效防範重大風險”，這分別涉及穩增長和防風險，通過法律、制度、政策、輿論提振民營企業信心，通過防風險實現行穩致遠。
二是高度肯定2022年和過去五年工作成績並強調極為不易。GDP達到121兆元（18兆美元，相當於美國的71%），五年年均增長5.2%；五年累計減稅5.4兆元、降費2.8兆元，年均新增涉稅企業和個體工商戶等超過1100萬戶；完全化解了本世紀初形成的14486億元金融改革歷史成本；充實全國社保基金，儲備規模從1.8兆元增加到2.5兆元以上。
三是對未來形勢和風險挑戰的判斷上，提出需求不足是突出矛盾，強調房地產、財政、金融風險，突出了預期不穩。報告在總結成績後，提出了對未來挑戰的判斷，包括外部環境不確定性加大、全球通脹處於高位、世界經濟和貿易增長動能減弱；國內經濟增長企穩向上基礎不牢、需求不足是突出矛盾、民間投資和民營企業預期不穩。同時對財政特別提及了基層財政收支矛盾較大，對房地產提出了市場風險隱患較多，對金融提出了一些中小金融機構風險暴露。對應到“政府工作建議”中，提出了“防範化解地方政府債務風險，優化債務期限結構，降低利息負擔，遏製增量、化解存量。”
二、5%左右的GDP增速目標符合預期、大概率能實現，就業目標進一步增強
主要經濟目標是：“國內生產總值增長5%左右；城鎮新增就業1200萬人左右，城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右。”
第一，經濟增速目標要基於經濟潛力和內外部約束條件，5%左右的經濟增速目標能夠發揮出目標的信號和引導意義，總體上實現概率較大。2023年是中國經濟動能切換的一年，也是經濟重回正常運行軌道的一年，穩增長將上升到更加重要的位置，要全力推動經濟從疫情模式重回市場經濟模式。從經濟動能來看，出口壓力較大，要擴大內需；從主要支撐力量來看，基建佔主導；從邊際力量來看，房地產投資和消費拖累作用放緩；從運行節奏來看，前低後高，第一季度是低點，第二季度因經濟恢復及低基數因素，將是全年經濟運行高點，同比增速或超7%，第三、第四季度略有回落。
第二，3%的CPI增速目標與正常年份一致，預計今年能夠順利達成。去年歐美發達經濟體遭遇了四十年一遇的大通脹，我國則積極做好糧食能源保供穩價工作，通脹走勢總體溫和平穩，CPI同比僅上漲2%。預計今年上半年通脹壓力不大，但下半年需要警惕。一是上半年豬肉價格保持低位，下半年或迎來豬周期重啟；二是國內煤炭保供穩價，國際油價或受全球經濟衰退拖累；三是國內商品供應充足，核心消費品漲價空間有限；四是報復性消費缺席、勞動力供給充足、服務價格的修複空間不大，服務消費和服務價格將平穩恢復。
第三，就業是最大的民生，就業目標進一步增強，城鎮新增就業由“1100萬人以上”提高至“1200萬人左右”。去年城鎮調查失業率最高曾攀升至6.1%，16-24歲青年失業率全年均處歷史高位。今年高校畢業生將達1158萬人，再加上農民工、失業人群的就業問題，落實落細就業優先政策，提高就業目標是應有之義。
三、財政政策：加力提效，赤字和專項債合計7.68兆，減稅降費從追求規模到效果，宏觀稅負不能再降了
2023年的赤字率擬按3%安排，高於去年0.2個百分點；赤字規模為3.88兆，高於去年5100億元；專項債擬按3.8兆安排，高於去年1500億元。赤字規模和專項債合計7.68兆，高於去年6600億元，體現了加力提效的政策基調和推動經濟運行整體好轉的決心。
1、2023年財政政策基調為“加力提效”與“防範化解地方債務風險”，兼顧穩增長與防風險
2023年財政政策的總基調是兩個方面，即“加力提效”與“防範化解地方債務風險”，意味著財政政策是有克制的寬鬆，兼顧穩增長和防風險，考驗財政統籌能力。財政政策在2023年仍將在擴大內需、穩定就業、穩定物價、推動科技創新、改善民生、推動區域協調發展，促進經濟高質量發展中發揮極為重要的作用。
“加力提效”將力度置於效果前，赤字規模和專項債均高於去年，財政較為積極，有利於推動經濟運行整體好轉。不同於2022年的“提升效能，更加注重精準、更可持續”和2021年“提質增效，更可持續”，更接近2020年“更加積極有為”的基調，與2019年的“加力提效”一致。
“加力”並“保持必要的支出強度”是今年經濟形勢的需要，是順應經濟形勢和經濟工作目標的順勢而為。當前我國經濟總體在持續恢復，PMI連續回升、新增社融同比多增，但是總需求不足仍是當前經濟的核心矛盾，三重壓力未根本解決。2023年中國經濟面臨仍面臨嚴峻的內外部形勢：外需環境已發生重大變化，即全球經濟下行引發我國出口下行；房地產風險仍未完全釋放；居民資產負債表仍需修複；民營經濟信心有必要進一步提振。
2、2023年財政政策基調為“加力提效”與“防範化解地方債務風險”，兼顧穩增長與防風險
積極財政政策主要體現在赤字規模、專項債額度上升以及實施的精準性和有效性；減稅降費從數量規模型轉向效率效果型，更加注重精準性，有利於穩定宏觀稅負。
其一，從赤字率3%看，較上年提高0.2個百分點，赤字規模增加5100億元，既保證了政策的連續性、必要的支出強度，同時並未過高提高赤字率，為未來財政可持續性和財政空間奠定基礎。這種安排有利於更好支持落實完善減稅降費，助企紓困，提高微觀主體活力；有利於保證必要的支出強度，進而擴大總需求，對衝外需下行；通過財政支出結構優化，有利於更好服務於鄉村振興、科技創新、區域均衡等重大戰略；通過加大轉移支付，進一步確保基層“三保”不出問題。
其二，從專項債看，較上年增加1500億元，規模上升，短期內有利於擴大基建投資，帶動社會投資，穩定總需求；中長期看有利於優化供給結構，提高經濟社會運行效率。同時，今年專項債的使用範圍將進一步擴大，進一步擴大用作項目資本金範圍，有利於一大批重大工程從節奏上盡快落地，靠前發力。專項債與政策性金融工具的協調配合預計在今年仍將發揮積極作用。
其三，從減稅降費看，今年的提法是“完善稅費優惠政策““對現行減稅降費、退稅緩稅等措施，該延續的延續，該優化的優化”，意味著與過往發生重大變化，從追求減稅降稅的規模轉向效率效果和精準性，有利於穩定宏觀稅負。我國持續推出減稅降費退稅緩稅有效地緩解了市場主體的現金流，提高了企業的抗風險能力，但是導致宏觀稅負持續下行，一般公共預算收入/GDP下降至16.8%，較2015年的高點下降了5.3個百分點。大國必須保證一定的宏觀調控能力以應對經濟社會風險財政化等各方面挑戰，這就需要穩定宏觀稅負。從具體實施看，突出對中小微企業、個體工商戶以及特困行業的支持，能夠實現政策“提效“。
3、進一步加大對地方的轉移支付，確保基層“三保“不發生風險，緩解區縣財政壓力和收支矛盾
《政府工作報告》在面臨的風險挑戰中提出了“一些基層財政收支矛盾較大”，在2023年政府工作建議中，提出要做好基層 “三保”工作，這主要是因為近年來受疫情衝擊和預期低迷等影響，我國財政收支矛盾加劇，疊加債務集中到期，部分區縣的庫款保障系數明顯下行，區縣財政流動性風險和重整風險上升。而基層“三保“直接面向企業和居民，關係到市場主體的滿意度和獲得感。因此，財政部門持續加大對地方轉移支付，並要求省對市縣加大轉移支付力度。2023年中央對地方轉移支付預計10.06兆元，增長3.6%，剔除一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付後增長7.9%。
4、明確要求“防範化解地方債務風險”，新增赤字全部是中央赤字和國債
《政府工作報告》提出：“地方債務防範化解地方政府債務風險，優化債務期限結構，降低利息負擔，遏製增量、化解存量。”
地方政府債務推動了經濟發展，但也引發了財政與金融風險交織等問題。地方債務的根本原因是近乎無限責任政府及考核激勵機制。防範地方政府債務主要是防範地方政府隱性債務。近年來隨著減稅降費進行和疫情反覆衝擊以及房地產持續下行，地方債務到期和付息壓力疊加，導致地方財政收支形勢矛盾，三保問題突出，影響了化解地方政府隱性債務的進度。有必要通過提高國債規模和佔比，再轉移支付給地方，逐步解決地方政府的壓力。
從2023年的赤字安排看，新增赤字5100億元，全部是中央赤字，通過國債發行彌補。全國財政赤字38800億元，比上年增加5100億元，其中， 中央財政赤字31600億元，增加5100億元；地方財政赤字7200 億元，與上年持平。
5、進一步優化財政支出結構，服務國家重大戰略，強化績效管理，支出端“提效”。
2023年持續優化財政支出結構，圍繞推動高質量發展，加大對經濟社會發展薄弱環節和關鍵領域的投入，積極支持科技突破、鄉村振興、區域重大戰略、教育、基本民生、綠色發展等重點領域，實現促消費、擴投資，穩就業穩民生，促進科技創新等。中央本級支出優先保障中央儲備支出、中央國債發行付息支出等剛性和重點支出，中央部門支出在連續多年嚴格控制基礎上按總體持平安排。同時，提高財政資金使用效益。
四、貨幣政策“精準有力”，著力擴大內需、推動高質量發展、紓困房地產風險
貨幣政策基調是“精準有力”，需要把握以下三點：
第一，2023年貨幣政策仍有必要發力，著力支持實體經濟，保持流動性合理充裕，保證實際利率的水準處於合理空間。一是保持貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配，滿足實體經濟的融資需求，並穩定宏觀杠杆率水準。二是保持流動性合理充裕，引導市場利率圍繞政策利率波動，避免市場利率大幅波動對實體經濟與市場預期帶來的負面衝擊。三是在海外流動性收緊的背景下，保證實際利率水準處於合理空間，兼顧內外均衡，保持人民幣匯率在合理均衡水準上的基本穩定。
第二，“精準”意味著短期內全面降息的概率下降。一方面，伴隨疫情防控進入新階段，消費環境、生產秩序逐步改善，疊加前期財政貨幣政策落地生效，總體經濟將呈恢復態勢。另一方面，當前我國經濟面臨主要挑戰之一是預期偏弱帶來的有效需求不足，在此背景下降息帶來的邊際提振效應有限。2022年四季度人民幣貸款加權平均利率、個人住房貸款加權平均利率分別降至4.14%和4.26%，已降至有統計數據以來新低。
第三，貨幣政策將持續在擴大國內需求、推動高質量發展製造業、中小企業和紓困房地產風險上有所作為。一是繼續加強與財政等各類政策協調，發揮政策性開發性金融工具的作用，推動基建項目加快落地，更好地撬動有效投資。二是使用更多結構性工具，疏通“寬貨幣”向“寬信用”的傳導渠道，通過引導金融機構加強對普惠金融、綠色發展、高科技產業等領域的金融服務，推動消費有力復甦，增強經濟增長潛能。三是持續做好金融支持房地產市場平穩健康發展工作，通過穩定房地產開發貸款投放、支持個人住房貸款合理需求、增設保交樓貸款支持計劃等，妥善化解房地產風險，堅決守住不發生系統性風險的底線。
五、在出口壓力較大的背景下，政策重在促進消費和擴大有效投資
政府工作報告指出，要“把恢復和擴大消費擺在優先位置，多渠道增加城鄉居民收入，穩定大宗消費，推動生活服務消費恢復”。
消費是暢通國內大循環的關鍵環節和重要引擎，對經濟具有持久拉動力，但近年來居民消費較為低迷。伴隨疫情防控政策優化、經濟總體復甦、促消費政策加力提效，2023年消費有望持續回升。受限於疫情反覆、經濟下行壓力加大、預期轉弱，2022年全國居民人均消費支出佔人均可支配收入比重為66.5%，低於2019年的70.1%；2022年社會消費品零售總額同比-0.2%，顯著低於疫情前同期的8.0%。伴隨疫情防控政策優化、消費場景修複、消費政策加力提效，消費有望加速回暖。2023年促消費的具體措施包括：
第一，促進綠色消費，推動新能源汽車、智能家電等消費品，積極延續有關優惠政策、開展相關促銷活動。如對於購置期在2023年的新能源汽車繼續免征車輛購置稅，鼓勵有條件的地方通過現有的資金渠道對家電“以舊換新”、綠色智能家電下鄉等予以支持。
第二，打造消費新場景新業態，圍繞推動打造當地主題品牌購物節並加快商圈建設。
第三，推動物流體系建設，推動物流降本提效。今年地方政府也將消費下沉作為促消費的重點工作內容之一。同時，與之相配套，建設貫通縣、鄉、村的電子商務物流配送體系也是江蘇、山東、西藏、新疆等地的重點工作內容。
同時，報告還指出要“政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資”，表明今年利用投資穩增長的強烈意願，同時需要充分發揮政府投資的帶動作用，提振民間投資活力與信心。
第一，基建投資仍將成為穩增長的重要抓手，要抓緊重大項目謀劃、儲備、推進工作。報告指出：“今年擬安排地方政府專項債券3.8兆元，加快實施 ‘十四五’重大工程”。根據31省份2022年預算執行情況和2023年預算草案報告，財政部提前下達的2023年新增專項債額度超2兆。截至3月5日，2023年已發行專項債9437億元，反映靠前謀劃、靠前發力穩增長的意願更加迫切，盡快投向項目形成實物工作量，擴大總需求。
第二，實施城市更新行動，加大保障性住房建設和老舊小區改造力度。今年已有多個省份在2023年工作部署中明確了全年籌建保障性住房、公租房、棚戶區改造、老舊小區改造等方面工作。
第三，加快建設現代化產業體系下的製造業投資有望煥發新的動力。一是數字經濟高速發展，傳統產業和中小企業數字化轉型，將擴大大數據、雲計算、數據中心等相關產業鏈投資。二是圍繞製造業重點產業鏈，集中優質資源合力推進關鍵核心技術突破將擴大投資。三是重要能源、礦產資源國內勘探開發和增儲上產，以及能源體系再造將引發產業鏈下遊製造業企業設備更新和技術改造，進而擴大投資。
六、高度重視房地產，房住不炒基調不變，支持優質房企融資，化解房地產市場風險
今年政府工作報告對於房地產的重視程度明顯上升。從數量上來看，去年提“房”僅11次，今年增至17次；從內容上來看，今年除了常規的房地產長效機制以外，還注重從供需兩端共同發力，有效化解房地產市場風險。
第一，堅持“房住不炒”不動搖。報告指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，建立實施房地產長效機制，擴大保障性住房供給，推進長租房市場建設，穩地價、穩房價、穩預期，因城施策促進房地產市場健康發展。”
第二，支持優質房企融資，化解房地產市場風險。報告指出當前“房地產市場風險隱患較多”，要求“有效防範化解優質頭部房企風險，改善資產負債狀況，防止無序擴張，促進房地產業平穩發展”。
第三，支持居民合理住房需求，改善民生。一是“頒布金融支持措施，支持剛性和改善性住房需求，扎實推進保交樓穩民生工作”；二是“加強住房保障體系建設，支持剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題。”
2021年下半年以來，房地產銷售、投資出現快速下滑，嚴重拖累經濟增長，並加劇各項風險。中央和地方積極頒布紓困政策以穩地產：需求端通過放鬆限購和限貸、降低房貸利率、提供購房補貼等方式刺激居民購房需求；供給端通過設立紓困基金、政策性銀行專項借款等方式盤活問題建案、救助困難房企，保交樓、穩民生。
隨著疫情形勢的好轉和疫情防控政策的調整，前期頒布政策的作用空間和作用效果大大改善。近期市場信心加快恢復，房地產市場交易活躍性有所上升，一線城市出現“小陽春”，房地產行業尤其是優質房地產企業的融資環境明顯改善。預計今年房地產市場將逐步恢復。
七、下大力氣解決民營經濟信心和預期不穩的問題
民營經濟是實現中國式現代化的重要力量，也是中國經濟韌性所在。近年來，百年變局和世紀疫情交織，宏觀經濟承壓，壓力傳導至市場主體，造成預期不穩、發展信心不足。疊加“民營經濟離場論”等錯誤言論，衝擊企業家信心。去年起，頂層規劃、重要會議不斷強調“兩個毫不動搖”，明確“要從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來，從政策和輿論上鼓勵支持民營經濟和民營企業發展壯大”，“正本清源”以振信心。
本次報告再度強調：切實落實“兩個毫不動搖”，“依法保護民營企業產權和企業家權益，鼓勵支持民營經濟和民營企業發展壯大”。
一是推動政府職能轉變，構建親清政商關係。此前地方兩會，江蘇、浙江等民營經濟大省，強調政府部門要有“店小二”的服務民企意識，內蒙古提出“不叫不擾、隨叫隨到，讓企業家成為‘座上賓’”，加快對民營企業訴求的響應。未來民營企業的行政事務性成本將大幅下降。
二是維護和促進市場公平。未來公有製和非公有製市場主體具有同樣的發展權利，或進一步放開民營企業市場準入，鼓勵有條件的民企與國企開展項目投資合作、產業技術合作等。國企和民企將加強資源整合，形成優勢互補、高效協作的發展模式。
三是加大對民營企業資金、土地等要素支持。注冊製客觀上拓寬了民企融資渠道，同時安徽、重慶等省市均提出類似民營龍頭企業倍增行動計劃，民企科技創新、產業扶持、稅費減免、融資可及性等政策將落實落細。
四是保護民營企業產權和企業家權益。未來將從法律和制度保證企業產權，打擊侵權行為，保護企業家尤其是控股股東的權益不受非市場因素的損害。
五是營造良好社會輿論氛圍。針對動搖社會主義市場經濟改革方向、否定民營經濟地位的雜音謠言，中央必將加大管控。同時，各級政府將加大對中央決策部署的宣傳，廓清民營企業家的模糊認識。
六是決策機制優化。目前民營經濟缺乏高層級的機構參與決策，工商聯更多屬於服務機構，未來或設置高層級機構（如民營經濟領導小組）協調民營經濟政策，為民營企業發聲，並激發各級領導幹部更有擔當地激發民營經濟活力。
八、數實結合：平台經濟、數字經濟再繁榮
報告指出：大力發展數字經濟，提升常態化監管水準，支持平台經濟發展。
第一，數字產業已成優勢產業，未來將加速發展。2012至2021年，中國數字經濟規模從11兆元增長到45.5兆元，多年穩居世界第二，佔國內生產總值的比重由21.6%提升至39.8%。
第二，對平台經濟等數字企業的態度已轉向，未來將大有作為。近兩年，對平台經濟的整頓已有成效，數據安全、網絡安全等上位法和制度規則日趨完善，平台經濟已經由規範監管轉向支持發展。未來，平台企業在將在“引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手”。此外，全面注冊製統一了紅籌企業上市標準，拓寬了其上市渠道；《境內企業境外發行證券和上市管理試行辦法》規範了海外上市的路徑，兩項制度改革有利於互聯網平台經濟企業更好地利用境內外兩個市場，獲取資金支持。
第三，數字技術與實體經濟融合是大趨勢。數字經濟不僅是發展前沿，數字技術更能作為一種要素和實體經濟緊密結合，為消費者提供便利的同時為企業降本增效，推動傳統產業升級轉型。《數字中國建設整體布局規劃》提出，要全面賦能經濟社會發展，推動數字技術和實體經濟深度融合，在農業、工業、金融、教育、醫療、交通、能源等重點領域，加快數字技術創新應用。
九、社會政策要兜牢民生底線，落實落細就業優先政策，積極應對人口老齡化
就業是最大的民生。穩增長、保市場主體的目的就是保就業，就是保民生和社會穩定。2023年安排就業的城鎮新增就業1200萬人左右，仍面臨著較大的就業壓力。當前我國就業形勢面臨三大挑戰：
一是青年失業率居高不下。2023年1月城鎮調查失業率為5.5%，但16-24歲青年失業率高達17.3%，處於近年來同期高位，青年就業難問題突出。
二是供需結構性矛盾突出。企業對技術性、實用性人才需求相對較高，但是工作條件相對艱苦的製造業難以吸引年輕人，普通勞動力就業壓力較大，勞動力就業難和企業招工難的結構性矛盾突出。
三是我國當前的就業質量有待進一步改善。未來要推動勞動的收入分配在國民收入分配中佔比進一步提高，勞動者的合法權益更加被尊重，“996”等嚴重影響勞動者身心健康的現象要逐步得到解決；針對失業人員提供覆蓋面更大、水準更高的失業保障，對靈活就業人員納入到失業保障範圍。
我們認為，經濟增長和保企業是就業的基礎。一是要積極實施就業優先政策，發揮失業保險基金的作用，讓有勞動能力和意願的人通過市場化方式就業，讓失去勞動能力的人有社保兜底。二是大力發展職業教育，圍繞勞動力市場的用人需求，開展技能培訓，增強就業培訓的針對性、實用性和有效性，引導教育培訓與勞動力市場需求逐步匹配。三是充分發揮企業作為吸納就業的主體作用，通過改善營商環境、穩定企業預期、減稅降費等方式激發企業活力，提供創新創業的基礎。四是放寬醫療、教育、養老等服務業的市場準入，充分發揮服務業吸納就業的作用。五是發展都市圈城市群，鄉村振興、加快農業產業升級與持續推進城市化進程並舉，發揮城市的集聚效應。
此外，從中長期看，積極應對人口老齡化已刻不容緩。2022年全國人口減少85萬人，自1962年以來首次出現負增長。人口總量下降源自於死亡人口超過出生人口，背後是人口老齡化背景下的死亡人口自然增長，以及生育意願下降導致的出生人口減少。生育率下滑將引發一系列問題，而相較於歐美發達經濟體，中國面臨的人口形勢更加嚴峻，一是生育率快速下滑，二是“未富先老”，三是性別比例失調，四是養老保險體系中第一支柱佔比偏大。應對人口負增長的措施有很多，例如延遲退休、提高人力資本等，但關鍵在於實施積極的生育支持措施，從中長期來看，要平衡好生育政策與就業性別隱性歧視的關係，通過制度設計降低女性就業成本，通過提高婦女兒童保護，改善托嬰、教育、住房、醫療服務水準，提高生育意願。
(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)
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