“今年財政收支平衡壓力將比較突出，平衡確實非常困難。”
3月7日，在十三屆全國人大二次會議新聞中心舉行的記者會上，掌管著30多兆收支的財政部部長劉昆坦言。
今年經濟增速放緩，帶來財政收入增速放緩，疊加今年新增2兆元的減稅降費政策和去年減稅降費翹尾效應，2019年全國一般公共預算收入增速預計為5%，政府性基金收入增速預計為3.4%，均處於歷史低位。
儘管今年財政收入增速可能放緩，但為穩經濟必須發揮財政政策逆周期調控職能，加上民生等剛性支出壓力不減，今年財政支出力度繼續加大。全國一般公共預算支出約23.5兆元，形成2.76兆元赤字，創歷史新高。不過赤字率為2.8%，控制在3%紅線內。此外，今年新增地方政府專項債券2.15兆元用於重大項目建設。
多位財稅專家告訴第一財經記者，考慮到債務風險和給未來留有調控空間，今年財政政策力度加大，但並非“大水漫灌”，比較克制。積極財政政策更加側重於通過大規模減稅降費，激發企業等市場主體活力來穩經濟，而非簡單依賴政府投資來拉動經濟。
財政政策力度加大
財政政策是宏觀調控政策組合拳之一。在經濟下行期，往往采取擴張性財政政策，通過增加財政支出和減少稅費來刺激經濟增長。自2008年金融危機後，我國一直采取積極財政政策，近些年力度逐年加大，財政赤字規模在2019年達到頂峰。
財政赤字是指一般公共預算支出超出一般預算收入的部分，是既定財政支出總規模下的收入缺口。財政赤字佔國內生產總值（GDP）的比率是財政赤字率，既能反映財政政策擴張力度，也是衡量財政風險的一個重要指標。為了控制財政風險，不少國家把3%作為赤字率紅線，中國的名義赤字率也一直未突破3%紅線。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴第一財經記者，2019年經濟增速預期下滑至6%~6.5%，財政收入增速（去年為6.2%）也勢必下滑。考慮到今年2兆元的減稅降費帶來財政減收影響，今年預算報告預計全國一般公共預算收入增速為5%，低於經濟增速，調低收入預期有利於減稅降費政策的落地。
劉昆表示，減稅降費是今年積極財政政策的頭等大事，是減輕企業負擔、激發市場活力的重大舉措，是宏觀政策支持穩增長、保就業、調結構的重大舉措，具有一舉多得的效果。
收入增速雖放緩，但財政支出仍保持相當力度，支出增速高於收入增速，財政赤字規模進一步擴大。
根據《關於2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》，2019年全國一般公共預算收入192500億元，增長5%。加上調入資金及使用結轉結餘15144億元，收入總量為207644億元。全國一般公共預算支出235244億元，增長6.5%。赤字27600億元，比2018年增加3800億元。
政府工作報告稱，今年財政赤字率為2.8%，比去年提高了0.2個百分點，仍在3%紅線內。
在經濟下行壓力加大背景下，此前部分金融界人士建議將財政赤字率突破3%，有人建議甚至超過4%。
“今年赤字安排是積極的，也是穩妥的。”劉昆說，因為除了適當提高赤字率，中央財政還增加了特定國有金融機構和央企上繳利潤，地方財政也將多渠道盤活各類資金和資產，這方面也籌措了一部分資金，可以讓我們不用過高地提高赤字率。
此外，在政府性基金預算中，今年安排了地方政府專項政府債券2.15兆元，比去年增加了8000億元。劉昆稱，截至2月末，地方政府新增專項債券累計發行3078億元。
對於專項債券的用途，劉昆詳細介紹稱，將用於包括支持打好三大攻堅戰，尤其是“三區三州”等深度貧困地區脫貧攻堅項目、汙染防治項目。支持重大發展戰略，比如雄安新區建設、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區等等。支持重大項目建設，如棚戶區改造、鐵路和公路等交通基礎設施、重大水利設施、鄉村振興等公益性項目建設，並將重點支持在建項目續建。
以1月發債規模最大的浙江省為例，浙江省1月累計發債463億元，其高職項債券231億元。浙江發行的231億元專項債券用於杭州市、溫州市、紹興市、金華市、衢州市、麗水市6個地級市的土地儲備。河南省1月累計發債規模約453億元，也居前列，發債募集資金主要用於鐵路、公路、學校、棚戶區改造、軌道交通、土地儲備、醫療等項目。
中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶雲告訴第一財經記者，近些年專項債券規模逐步擴大，這筆錢主要給地方用於重大在建項目和補短板。由於政府性基金是自求平衡，專項債券收入投資的項目有一定收益，因此並不統計在赤字內，但確實緩解了地方財政壓力，投資的項目自求平衡使得這筆錢花得更加精準，而非“大水漫灌”。因此兼顧這些方面支出，2.8%的財政赤字率安排是合適的。
劉昆在上述會上強調，積極的財政政策加力提效，不是要搞“大水漫灌”式強刺激，也不是要搞政府大包大攬，而是要實施逆周期調節，更好應用市場化、法治化的手段，采取改革的辦法，在“鞏固、增強、提升、暢通”上下功夫，著力促進中國經濟高質量發展。
顯性債務風險可控
赤字的累積就是債務，目前我國顯性債務風險安全可控。
根據財政部數據，截至2018年末，納入預算管理的中央政府債務餘額14.96兆元，加上地方政府債務餘額18.39兆元後，我國政府債務餘額33.35兆元，比上年增加3.36兆元，增長11.2%。按照國家統計局提供的2018年GDP初步核算數90.03兆元計算，我國政府債務的負債率（債務餘額/GDP）為37%，比上年（36.3%）增加0.7個百分點，低於歐盟60%的警戒線，也低於主要市場經濟國家和新興市場國家水準。
喬寶雲表示，顯性債務的管控很好，負債率保持平穩。不過要警惕地方政府隱性債務風險，目前還沒有建立一個合理的體制機制來管理，今年一定要管控好隱性債務風險，尤其是遏製其增長。
劉昆表示，目前已經采取嚴格的措施，不允許發生新的隱性債務，同時穩妥化解存量。財政部對各地財政包括融資平台公司進行監控，發現這類情況的，馬上進行問責，在全國也問責了不少人。
施正文表示，為了穩定市場預期，防範財政風險，以及給未來調控留有空間，今年的積極財政政策是有力的、也是穩健的。畢竟刺激經濟增長主要還是靠市場，而政府建立一個公平、法治的市場環境，通過減稅降費、放管服改革來優化營商環境，激發市場活力。
收支矛盾如何破解
中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇告訴第一財經記者，今年地方財政收支平衡壓力比前些年要大，地方也將通過各種途徑來盤活收入，壓減不必要支出，緩解財政收支矛盾。
事實上，全國絕大多數省份今年均感受到了比以往更緊張的財政收支形勢，收支矛盾日益凸顯，連財力雄厚的北京在2019年預算報告中都表示，今年是近年來財力最“緊”的一年。甚至有些地方在保工資、保運轉、保基本民生（下稱“三保”）方面都出現了難題。
劉昆表示，從財政部近期專項調研和對地方財政運行監控來看，目前基層財政“三保”情況還是平穩的。
“考慮到經濟面臨的下行壓力，以及實施的更大規模的減稅降費政策，一些地方還是會面對比較大的支出壓力。解決這個問題，各級政府都要強化主體責任，縣級政府在安排預算時要統籌財力，調整優化支出結構，優先安排‘三保’支出，並在預算執行階段，切實按預算執行。省級政府要加大對下的轉移支付力度，分配資金向基層困難地區傾斜。”劉昆說。
今年中央財政也加大對財政困難地區支持力度。
比如，今年中央財政擬安排縣級基本財力保障獎補資金2709億元，同比增長10%，支持財政困難地區兜住底線。同時完善資金分配機制，財政越困難，省級財政均衡省內財力越努力，中央安排的轉移支付就越多。另外，財政部今年將繼續安排階段性財力補助400億元，補助資源能源型和東北地區等困難縣，提高困難地區民生政策兜底的能力。
國家行政學院馮俏彬教授告訴第一財經記者，應對減稅降費帶來的收支矛盾，需要政府壓減財政支出。今年中央財政提出一般性支出要壓減5%以上、“三公”經費再壓減3%左右。地方政府也要主動挖潛，大力優化支出結構。
今年大部分省份都按照5%幅度壓減一般性支出，黑龍江、廣西等地按6%幅度壓減，西藏則要求壓減10%。各地都要求“三公”經費支出隻減不增，西藏要求“三公”經費支出壓減3%。北京要求按照20%比例下調“三類會議費”、“公務接待費”定額標準。
“地方政府也要主動挖潛，大力優化支出結構。為此，要實施全面的預算績效管理，大力提高財政資金的使用效率，將有限的財政資金用到刀刃上，堅決杜絕那些花錢不見效、花錢低效的支出。”馮俏彬說。
劉昆也公開表示，“我們要當‘鐵公雞’，不該花的錢‘一毛不拔’。同時，我們也要打好‘鐵算盤’，把該花的錢花好，花在刀刃上。”
此外，今年地方政府新增債券發行規模擴大至3兆，也為地方政府籌集大筆資金，緩解了財政收支矛盾。
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