全國34個都市圈評價出爐 城市治理轉向“共同體構架”

在國家發改委發布《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱“意見”）10天后，3月1日，在培育發展現代化都市圈研討會上，國家發改委首次解讀意見。與此同時，中國新型城鎮化研究院與北京清華同衡規劃設計研究院共同發布《2018年中國城市圈的發展研究報告》(以下簡稱“報告”），並宣布成立研究院城市群與都市圈研究分中心。

在與都市圈相關的密集舉動中，透出“都市圈元年”，中國步入城鎮化高質量發展的緊迫感，而都市圈的劃定及其模式更成為關注焦點。

區域協同發展是大城市病的一劑良方

發展現代化都市圈“意味著中國從一個單打獨鬥的城市競爭時代進入了一個區域協同和區域合作的時代。 ”清華大學中國城鎮化研究院執行副院長尹稚這樣表示，中國城市化進程還遠未到收官階段，人口向經濟發達地區聚集仍然是個大趨勢。如何避免以前“攤大餅式”的戰術性錯誤，培育發展都市圈，從單一核心板塊的中心城市走向區域協同式的發展是一劑良方。

“都市圈是解決大城市病的有效途徑，將中心城市非核心功能疏解到周邊中小城市，有效緩解交通擁堵、房價高企等問題， 推動解決大城市病。”國家發改委規劃司城鎮化規劃處處長韓雲介紹稱。

研究院城市群與都市圈研究分中心主任盧慶強對都市圈的看法是，將填補城鎮化戰略的最後一塊版圖，而未來中國將形成“城市群-都市圈-中心城市-大小城市協同發展-特色小鎮-鄉村振興”的戰略格局和全尺度的空間組合鏈條。

人民大學首都發展與戰略研究院院長葉裕民也認為，都市圈是大城市實現高質量發展的空間載體。

國家發改委更是提出，站在都市圈乃至城市群整體利益的角度，加快構建都市圈協商合作的機制。比如，允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑。健全都市圈建案供應體系，強化城市間房地產市場調控政策協同。

誰能跨入都市圈門檻？

哪些城市能夠進入當下最受關注的都市圈門檻？

報告顯示，都市圈劃定的基本門檻是，中心城區人口規模500萬人以上，而且在1小時通勤圈內，人口密度超過1500人/平方公里。

據盧慶強介紹，因為考慮到要培育一批都市圈，以促進國土的均衡開發和帶動各個區域的區域發展。都市圈的標準是到2035年人口規模達到300萬或中心城市經濟首位度超過30%。而且中心城市和外圍城市之間需要緊密聯繫，比如，中心城市跟外圍城市之間的日平均雙向流動人口佔總人口比重在1.5%以上。

按照上述標準，除港澳台地區之外，報告在全國識別出34個都市圈，具體包括已經連綿成片、在長三角、珠三角範圍內的7個成熟都市圈。此外，首都、合肥、青島等16個為發展型都市圈，南昌、昆明、重慶等11個為培育型都市圈。

這34個都市圈面積佔全國的24%，人口已經佔到59%，GDP的佔比已經到了77%，從數據中不難看到整個都市圈在全國戰略的意義和作用。

打破都市圈的發展壁壘

值得關注的是，中國都市圈發展非常不均衡，發展水準相對較低，這體現在東部和中西部發展差距非常大。

據盧慶強在總結時介紹，都市圈的內部聯繫不緊密，中心城市帶動作用不強，都市圈發展同城化水準比較低，缺少有效機制。其中，在長三角地區各項指標比較均衡，上海中心城市帶動作用明顯。但在首都都市圈內，首都的中心貢獻度並不高，首都對全國的異塵餘生帶動能力大於在都市圈的貢獻。

打破都市圈的發展壁壘，不僅需要城市之間的協同，而且需要跨省協同。比如在南京都市圈有1/3的面積屬於安徽省。跨行政區域，在都市圈的建設中很是常見。

因此，都市圈的培育發展並非一蹴而就，國家發改委反覆強調“因地製宜推進都市圈建設”，做好推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展等 。

葉裕民提出，空間質量取決於優質公共服務和公共空間。優質公共服務實現共治共享，共建共享，是推進中心城區和周邊地區一體化發展的核心，這是一個新的治理體系。比如同城化互認，實現戶籍準入年限，加快消除城鄉區域間的戶籍壁壘，具有極大的進步性。

華夏幸福產業研究院院長顧強也認為，高質量都市圈的治理機制是開放包容的。都市圈的發展關鍵是制度。在制度之下從小處入手，靠點的突破，逐漸積累到量的突破。

切忌“換湯不換藥”

“都市圈要想行穩走遠，就要進行空間創新，切忌換湯不換藥，”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長馮奎這樣認為，都市圈是繼承式改革創新的理想空間，包括空間主體創新、制度改革創新、治理模式創新、動力創新。

馮奎重點強調了空間制度創新的重要，他舉例稱，在強化城市間房地產市場調控政策協同方面，都市圈的出現擴大了房地產調控的範圍，可以實現大中小城市協調配合，讓調控的政策更加具有彈性更加切合實際。在核心城市控制房價，而鼓勵一些人口向周邊中小城市集中。都市圈的概念修正了以往的方向。

馮奎稱，都市圈實際上是一個聯合體，更像責任共同體、命運共同體，發展共同體，這樣共同體的治理，要找到自身的特色。誰是核心的帶動力量？某種意義上說是一個多極帶動，多元參與，市場機制在其中發揮決定性的作用。

尹稚也認為，都市圈是從一個簡單的金字塔式治理結構變成一個共建、共享、共營的命運共同體架構，並且由此會催生出全新的規劃制度和社會治理制度。

與以往的行政管控空間不同，都市圈是一個人、信息、資金充分流動融合的空間，不可否認，培育發展現代化都市圈的指導意見為未來區域城市治理打開了一扇門，中國高質量城鎮化發展也將由此有了新軌道。

新京報記者 袁秀麗 編輯 武新 校對 柳寶慶