房地產調控的城市遷移與博弈

　　文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 夏磊

　　從全國調控到因城施策，政策追逐著市場，調控在城市間遷移，市場參與主體在深度博弈。四年間，調控從刺激到收緊的緊急切換，中國二十年房地產調控的縮影呈現。調控在“刺激-收緊-再刺激-再收緊”之間反覆變動，刺激帶來局部泡沫，過度收緊引發庫存風險，政策切換加劇了市場的波動。反思調控本身，得失均為來者鑒。

　　摘要

　　調控的城市遷移：核心城市到非核心城市、發達城市群到欠發達城市群。

　　16年9月30日前後，16個一線城市和強二線城市集中重啟限購/限貸，標誌收緊周期開始。此後經歷四波強調控期：

　　（1）第一波為16年“930”至16年12月，一線城市和強二線城市通過“限土拍”等新行政手段更新調控，為“930”限購限貸收緊再助攻；

　　（2）第二波為17年3月至5月，發達城市群的非核心城市收緊調控，如京津冀城市群的環京、環雄安區域；長三角城市群的嘉興、太倉；珠三角城市群的佛山、中山等。

　　（3）第三波為17年9月-11月，普通二三線城市啟動限售/限購，如北部灣城市群的南寧、桂林、北海等；

　　（4）第四波為18年3月-6月，欠發達城市群收緊調控，哈長城市群（哈爾濱、長春）和西南城市群（昆明、貴陽）等加入限購/限售。調控從一二線城市滲透至欠發達城市群和三四線城市，反應調控形勢的嚴峻性。

　　調控的地理分布：京津冀、長三角、珠三角“六限”最嚴厲，中西部省份、三四線城市棚改最受益。

　　（1）需求端：“限購、限售、限貸、限價、限土拍、限商改住”六限推進，調控力度空前。其中京津冀、長三角、珠三角政策最嚴厲。（2）供給端：中西部省份、三四線城市是棚改主戰場；租房、共有產權房等制度創新在一線城市先行試水。調控效果：一二線城市如期回冷，三四線城市受益棚改貨幣化安置“逆襲”。

　　調控的困局1：中央和地方目標衝突下政策效果面臨考驗。

　　有些地方政府支出過度依賴土地出讓收入和房地產相關稅費，實際上是當地房地產市場火爆的受益者，從某種程度上樂見其漲。調控權下放到地方後調控演變成“被動式調控”，地方缺乏自約束機制。同時中央和地方不同的目標削弱調控效果。例如17年3月以來50余城頒布人才引進政策，顯著推升落戶人口，刺激購房需求，對城市交易量的推動在7%-30%左右。“搶人”削弱房地產調控效果。

　　調控的困局2：市場局部失靈初現。

　　行政手段的密集使用下，市場出現局部失靈：（1）嚴格的限購冰封市場，但未解決大都市圈一體化的問題。如環京區域全面限購，造成環京市場瞬間降溫，而從北京疏散的人口轉移到環京，卻暫時沒有購房資格，供需承接不上。（2）限價政策帶來的“新房二手房價格倒掛、精裝改毛坯交房”問題。前期部分熱點城市階段性地采取限價政策，對於快速降溫有其必要性，但也帶來新房二手房價格倒掛、老百姓搶購新房、高價房無法網簽等問題，後期還要逐步完善。限價還造成精裝房改成毛坯銷售，使建築品質出現倒退。

　　建議和展望：去庫存任務基本完成、相關政策應退出。

　　因城施策下，地方在中央給定的調控方向下進行調控，因此中央定調至關重要。15年來“去庫存”作為調控基調已持續近三年，中央定調從15年的全面去庫存，到16年“因城施策去庫存”，再到17年底“部分三四線城市和縣城去庫存”。但當前全國商品住宅庫存已降至2012末的水準，三四五六線城市甚至也出現了大面積大幅度的上漲，各方面指標顯示“去庫存”任務基本完成，應宣告“去庫存”相關政策基本退出。如部分城市仍處“去庫存”的思路下，加劇住宅供求緊張和房價上漲的風險。

　　正文

　　1、16年“217”：刺激組合拳出盡，因城施策的起點

　　中國房地產市場的巨集觀調控始於2002年，直到2016年“217”以前中央都是調控主體，調控政策全國一盤棋。這種全國性調控忽略地區差異，調控效率極低：14年“930”以來寬鬆的貨幣大量流向熱點一二線城市，引發房價非理性上漲，而最需要去庫存的三四線城市難以分享貨幣寬鬆的紅利。16年2月17日財政部等發文降低交易環節契稅稅率，是14年“930”以來的最後一項全國性刺激政策。16年“217”以後中央調控思路發生轉折，開始強調“因城施策”，將調控職責下放到地方，全新的調控階段開始。

　　2 、16年“217”-16年“930”：樓市冰火兩重天，因城施策初試水

　　16年全國樓市冷熱不均，一線城市和強二線城市房價暴漲、庫存告急，但非核心城市庫存依然嚴峻。以南京和西安為例，15年“330”後南京房市復甦，住宅出清周期在16年3月降至2.8個月的歷史極低位置，庫存告急；而同期西安住宅出清周期仍高達13.3個月，庫存淤積嚴重。

　　區域分化下因城施策開始初步推行，但16年“930”以前政策密度不大，以核心城市收緊調控和非核心城市去庫存為主。

　　熱點城市收緊。3月16日蘇州首推“限價”政策，要求房企預售申報價“3個月不調高、6個月不調高超6%、12個月不調高12%”，成為第一個收緊調控的熱點城市。隨後上海、深圳、合肥、廣州、南京、北京都先後頒布政策收緊調控。非熱點城市/省份則在這期間繼續頒布去庫存的地方性調控。

　　3、16年“930”：調控明確收緊，因城施策廣泛推開

　　16年下半年隨著經濟L型企穩以及一二線城市房價暴漲，刺激房地產穩增長的階段性任務完成，但三四線城市去庫存效果區域差異較大，同時金融風險凸顯。7月政治局強調“抑製資產泡沫”、10月強調“防風險”、12月中央經濟工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，強調住房的居住屬性，房地產調控目標從刺激轉向收緊。

　　16年“930”宣告收緊周期正式開始。2016年9月30日前後，北京、深圳、廣州、廈門、南京等16個一線城市和強二線城市先後發布調控政策，重啟限購/限貸。2016“930”是政策從刺激到收緊的轉折點。

　　4 、16 年“930”以後：調控遷移，從核心城市到非核心城市、發達城市群到欠發達城市群

　　2016“930”後經歷了四波強調控期。調控呈現核心城市到非核心城市、發達城市群到欠發達城市群的遷移特徵，調控力度空前。

　　（1）第一波是16年“930”至16年12月，主要特徵是一線城市和強二線城市“限土拍”。期間有11城頒布土拍新政，包括限保證金（10月珠海等）、限溢價率（11月廈門、合肥等）、限土地用途（11月深圳、12月天津）、搖號拿地（11月合肥）等。調控區域主要集中在長江中遊城市群、長三角、珠三角的一線和強二線城市，是930限購限貸政策的補充。

　　（2）第二波是17年3月至5月，主要特徵是限購拓圍到發達城市群的非核心城市。17年3月-5月共38城頒布限購或更新限購政策，主要集中在發達城市群的非核心城市，包括京津冀城市群（環京、環雄安3月起密集啟動限購）、長三角城市群（句容、嘉興、太倉）和珠三角城市群（佛山、中山）；

　　（3）第三波是17年9月-11月，主要特徵是普通二三線城市啟動限售。17年9月-11月共有14城宣布限售，其中北部灣城市群（南寧、桂林、北海）是政策活躍區；

　　（4）第四波是18年3月-6月，主要特徵是欠發達城市群加入限購或限售。期間共10城1省頒布“限購或限售”政策，主要集中在此前市場較冷淡的哈長城市群（哈爾濱、長春）和西南城市群（昆明、貴陽）等。

　　5、當前調控地圖：京津冀、長三角、珠三角最嚴厲

　　16年“930”後，限購、限售、限貸、限價、限土拍、限商改住等行政手段在各城市鋪開，同時租售並舉、棚戶區改造等住房供應措施也推進。具體而言：

　　（1）限購：京津冀、長三角、珠三角限購最嚴．

　　至2018年6月，限購城市有：一線4城、二線23城、三四線25城。其中，一線城市本市戶籍家庭限購2套，單身或離異家庭限購1套；非本市戶籍限購1套，且需連續繳5年個稅或社保。二線城市本市戶籍限購2套（南昌、成都限購1套），非本市戶籍限購1套，須繳納1-2年個稅或社保。三線城市本市戶籍限購2-3套，非本市戶籍限購1套，多數城市需繳滿1年個稅或社保，部分城市需繳2年個稅或社保。從城市群來看，目前京津冀、長三角、珠三角限購最嚴。

　　（2）限售：中心向外圍擴散

　　“限售”是本輪調控中行政手段的“創新”之一。2017年3月廈門率先頒布“限售”政策，明確新購房屋產權證滿2年方可上市交易。此後多地效仿，限售城市從中心城市向外圍城市蔓延，18年有昆明、貴陽、蘭州、哈爾濱、長春等外圍城市加入限售，截至2018年6月已有50余城實施限售。限售城市多數要求限售時間起算點為取得不動產權證（則預售屋實際限售時間須再加1-2年），少數城市要求為網簽合約簽訂日（哈爾濱、貴陽等）。

　　（3） 限價+搖號：熱點城市廣泛推行

　　2016年3月蘇州推出限價政策後，多個城市效仿對預售證價格進行管制，目前公開頒布限價政策的城市有31個。近期頒布限價政策的有：三亞18年2月要求備案價格不高於17年2月均價；東莞18年5月要求備案價格不高於前6月均價的10%；長沙18年5月頒布成本法核算銷售價格辦法。

　　新建建案限價制度在多個城市形成一二手房價格倒掛，推升了一手房需求，多個城市被迫頒布“搖號”制度分配房源。目前頒布搖號制度的城市有成都、杭州、南京、深圳、佛山、上海、長沙、西安等。

　　（4）限土拍：主要集中在一二線城市

　　為抑製土地市場熱度和地價倒逼房價上漲的現象，熱點城市陸續頒布土地調控措施，從拿地規則、資金來源、保證金及付款期限、預售管理等方面進行限制，拿地門檻提高。

　　拿地規則層面：以南京為例，先後推出限價、搖號、限制土地用途、提高自持比例等。限價和搖號在一定程度上抑製了土地價格的非理性上漲，限制土地用途和提高自持比例則加長回款周期。

　　資金來源層面：上海、廣州等地相繼頒布政策，嚴格約束土地出讓金來源。以廣州為例，“要求商品住宅用地競買資金（含保證金）需為自有資金，不得使用銀行貸款、債券融資、信託資金、資管計劃配資、保險資金”。

　　保證金及付款期限層面：濟南、福州等提高保證金比例並縮短付款期限。福州在2016年9月頒布新規，“將居住用地競買保證金比例從20%提高至30%，並規定全額土地出讓金3月內付清，30日內付50%，90日內付清”。

　　（5）限貸：一二線城市全面收緊

　　房貸收緊主要開始於一線城市。北京16年9月30日提高首套房首付比例至35%，二套房首付比例至50%（17年317起二套房（貸款已結清）提高至60%，未結清提高至80%），此後深圳、廣州、廈門、杭州、南京等城市跟進。目前主要一二線城市首套房首付比例30%-35%，二套房首付比例40%-80%，利率折扣基本全部取消，首套房基準利率上浮1.1倍左右，二套房基準利率上浮1.2倍左右。

　　（6）限商改住。16年930後商業、辦公類項目陸續受到嚴監管。17年3月北京住建委等發布《關於進一步加強商業、辦公類項目管理的公告》，規定“商辦項目不得擅自改變為居住用途，商辦項目最小分割面積500平米；已銷售商辦項目再次上市交易時，可出售給個人，但需滿足限購條件”。隨後，上海、廣州、深圳、南京、成都、東莞、溫州、重慶等也發文限制商改住。

　　（7）租售並舉：一線城市先行示範

　　“租售並舉”是住房制度的核心內容之一，旨在改變重交易輕租賃的市場狀態，構建建案交易和租賃市場並列的多元住房體系。2017年7月住建部等9部門發布《關於在人口淨流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，提出加快推進住房租賃建設，將廣州、深圳、杭州等12個城市列為首批租賃試點。此後各省、市紛紛頒布政策響應。

　　以上海為例，2017年7月上海“十三五”計劃提出未來五年供應商品住房45萬套，租賃房70萬套，各類保障性住房約45萬套。租賃房供給佔比高達44%，成為供應主流，將充分滿足居住需求。7月上海首推純租賃用地，要求所建物業嚴格按照“隻租不售”模式管理，地塊地理位置優越，成交樓面價顯著低於市場價。隨後上海又將靜安區市北高新板塊的兩塊商業用地調整為租賃住宅用地，擬供應近千套租賃住房。純租賃土地供應是供地制度的創新，一方面增加了租賃房供給，另一方面各區相繼成交低地價地塊有利於穩定土地市場，形成示範效應。

　　（8）共有產權房：京滬率先破題

　　2017年9月14日，住房城鄉建設部印發《關於支持北京、上海開展共有產權住房試點的意見》，支持北京和上海開展共有產權住房試點工作。北京9月20日公布《北京共有產權住房管理暫行辦法》作為響應，明確未來五年供應25萬套共有產權房的目標。目前共有產權房主要在供需緊張的一二線城市推行，未來或將進一步拓圍。

　　（9）棚改貨幣化安置：中西部省份、三四線城市是主戰場

　　16、17年是棚改貨幣化安置大年，17年3月兩會提出“要因地製宜、多種方式提高貨幣化安置比例”、17年5月國務院常務會議提出“在庫存量大、房源充足的縣市進一步提高貨幣化安置比例。”具體而言，16年計劃新開工600萬套，實際開工606套，貨幣化安置比例48.5%，相比15年大幅提高18.6個百分點；2017年計劃新開工600萬套，實際開工609萬套，貨幣化安置比例60%（估計）。

　　資金來源方面，央行2014年創設PSL並通過國開行、農發行發放棚改貸款，為棚改提供了豐富的資金來源。2017年PSL累計新增6350億，年底餘額2.69兆，同增30.8%。2018年以來棚改貨幣化安置步伐繼續，1-5月累積新增PSL 4371億，同增76.9%，餘額3.1兆，同增33.1%。

　　棚改貨幣化安置直接拉升商品住房銷售。根據住建部官方口徑，2015年和2016年棚改去庫存分別約1.5億平和2.5億平；按照2015年和2016年商品住宅銷售面積11.2億平和13.8億平，兩年棚改貨幣化安置消化建案分別佔全年銷量的13.4%和18.1%。

　　2017年棚戶區改造609萬套，預計貨幣化安置比例60%，按照2015-2016年貨幣化安置套均去庫存85.1平計算，可再去庫存3.1億平，佔全年商品住宅銷售總面積的21.4%。

　　分省市來看，山東、貴州、湖南、湖北是棚改大省，17年計劃新開工在40萬套以上，遼寧、吉林、內蒙古貨幣化安置比例最高，均在70%以上。總體來看，各省貨幣化安置比例均在50%以上。

　　三四線城市是棚改的主戰場，棚改貨幣化安置架起了三四線城市去庫存和基礎貨幣投放的橋梁。17年來三四線城市銷售不斷提振，17年12月三四線城市銷售面積佔全國的比重上升至67.1%。

　　6、調控效果：三四線“逆襲”，市場失靈初現

　　（1）棚改貨幣化推動多年不漲的三四線“逆襲”

　　因城施策嚴調控下一二線城市如期回冷，三四線城市受益於棚改貨幣化安置，去庫存成效顯著。2018年1月一線城市70大中城市新建住宅價格指數首次出現下跌（-0.3%），二線城市漲幅也顯著收窄（4.1%），三線城市領漲（6.5%）且漲幅保持韌性。一二線長期領漲三四線的格局出現反轉。

　　（2）在行政手段的密集使用下，市場出現局部失靈現象。

　　嚴格的限購冰封市場，但未解決大都市圈一體化的問題。如環京區域全面限購，造成環京市場瞬間降溫，而從北京疏散的人口轉移到環京，卻暫時沒有購房資格，供需承接不上。

　　限價政策帶來的“新房二手房價格倒掛、精裝改毛坯交房”問題。前期部分熱點城市階段性地采取限價政策，對於快速降溫有其必要性，但也帶來新房二手房價格倒掛、老百姓搶購新房、高價房無法網簽等問題，後期還要逐步完善。限價還造成精裝房改成毛坯銷售，使建築品質出現倒退。

　　7、反思一：中央和地方目標衝突下政策效果面臨考驗

　　房地產市場是極具地方特色的市場，本應由地方政府守土有責，充分擔負起“因城施策”的任務。但在實際中，也存在一些問題。

　　有些地方政府支出過度依賴土地出讓收入和房地產相關稅費，實際上是當地房地產市場火爆的受益者。因此調控權下放到地方後調控演變成“被動式調控”，地方政府往往在房價大幅上漲後才出手乾預，缺乏自約束機制。地方政府一方面通過限購、限價、限售、限土拍控制房價，另一方面在一些政策上動手腳，對沖調控收緊的影響，例如17年3月以來各地密集頒布人才引進政策，從放低落戶門檻、給予補貼或購房優惠等角度吸引人才落戶。目前公開披露人才引進方案的省份有海南、山東、四川、江西、吉林、雲南等，披露引進方案的城市有50余個 ，其中一線4城，二線25城，三線22城。

　　人才引進帶來戶籍人口快速增加，為房地產市場帶來增量需求。以17年頒布人才政策的南京、武漢為例，南京2017年新增戶籍人口17.9萬人，而過去十年年均新增戶籍人口僅5萬，17年戶籍人口同比增長率高達2.7%，遠超常住人口增長率0.79%；武漢17年新增戶籍人口19.8萬人，過去十年均值僅1.5萬，戶籍人口同比增長率2.37%，首度超過常住人口（1.18%）。

　　新增戶籍人口帶來的增量需求不容忽視。以成都、南京、武漢、杭州四個在2017年發布人才新政的城市為例，測算新增戶籍人口貢獻的購房需求：假定新增戶籍人口購房需求在落戶0-4年內實現，每人購房面積50平方米，人才新政對城市交易量的貢獻比達7%-30%。“搶人”帶來的需求增量一定程度上削弱了房地產調控效果。

　　因城施策下中央和地方目標衝突使調控效率變低，是16年“930”以來的收緊周期耗時長、見效慢的根本原因。

　　8、反思二：去庫存任務基本完成，相關政策應退出

　　因城施策下，地方在中央給定的調控基調下進行調控，因此中央定調至關重要。15年來“去庫存”作為調控基調已持續近三年。分為三個階段：（1）第一階段是全面去庫存。14年12月全國發展與改革工作會議提出“有序化解建案庫存”，15年11月總書記提出“要化解房地產庫存，促進房地產業持續發展”。全國去庫存是14-15年調控的主要任務；（2）第二階段是因城施策去庫存。隨著熱點城市16年起復甦，全面去庫存轉向因城施策去庫存。16年3月兩會政府工作報告、16年12月中央經濟工作會議均堅持這一定調，提出“要重點解決三四線城市房地產庫存過多的問題”；（3）第三階段是欠發達區域去庫存，17年以來三四線城市快速復甦，去庫存成效顯著，但欠發達區域庫存仍然較高。17年12月住房城鄉建設會議提出“部分三四線城市和縣城要繼續做好去庫存工作”，仍維持房地產“去庫存”的論調。

　　18年以來，房地產市場熱度不減，庫存持續下降。18年4月商品住宅庫存2.85億平，同降24.5%，已降至2012末的水準。同時非一線城市房價漲幅堅挺，18年4月二三線城市房價同比漲幅4%和6.5%，四五線城市房價也明顯上漲，各方面指標顯示“去庫存”任務基本完成，但很多低線城市政策仍在“去庫存”的調控基調下。應宣告“去庫存”相關政策基本退出。如仍處於“去庫存”的思路下，加劇部分城市住宅供求緊張和房價上漲的風險。

　　(本文作者介紹：恆大研究院副院長兼首席房地產研究員。)