地方債務風險的長效治理

“棚改”政策在改善大量城鎮住房困難居民的居住條件的同時，也因相關支出責任主要由各級地方政府承擔，而成為近年來地方顯性和隱性債務增長的一個主要源頭。圖為2018年8月30日，江蘇省淮安市一處待改造的棚戶區。 視覺中國 圖

近來地方債務問題再次成為了社會公眾高度關注的焦點，財政部、人民銀行等中央部門在此議題上不同觀點的表達更是引發了人們更多的思考。

全國人大財經委委員會副主任委員賀鏗在今年5月份的一次公開發言中披露了全國的地方債務總體規模大約是40兆元，這相當於2017年全國一般公共預算收入的兩倍多，充分說明了目前我國地方債務問題的嚴峻性。除了顯性債務之外，我國還有大量地方債務是借由地方融資平台、政府引導基金、PPP（政府與社會資本合作）、政府變相為企業提供擔保等多種方式而形成的隱性債務，所以確切的地方債務總規模很難精確估算。

此前於2017年7月24日召開的中央政治局會議通過的《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》明確提出“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資，堅決遏製隱性債務增量”。在當前“去杠杆”的政策背景之下，這一問題能否得以妥善化解與治理，無疑是值得持續關注的。

一、地方政府債務問題的背後

大規模地方債務之所以形成，固然涉及我國政治經濟體制的諸多方面，但其中不可回避的一個成因是地方政府所掌握的資源不能滿足其現時支出的需要。簡單說就是：地方政府的事權與財力不匹配。

這一現象的背後，除了有地方政府自身的因素（如：地方政府進行大量政績工程投資、中央經濟刺激政策引致地方投資衝動、地方行政和事業部門膨脹、清理整頓非法金融機構形成財政支出）之外，一個重要背景是，我國自上世紀八十年代以來形成的以“分灶吃飯”為基本特徵的財政體制安排割裂了財權和事權的聯繫，第一次把地方政府放到了自主財政的基礎上，但同時也在事實上造成了政府責任的地方化，尤其是1994年分稅制改革之後出現了“財力逐級上收”，而“事權（以及支出責任）逐級下放”的狀況。在這種情況下，承擔著經濟發展這一政治責任（也是政治激勵）的地方政府及其官員，往往會把舉債融資作為土地財政之外彌補財力不足的最後也是最重要手段。

中央和地方關係往往在單一製國家受到忽視，但是對大國來說，中央和地方關係在國家政治體制中發揮著樞紐性作用。當下地方政府債務問題已經把這一問題直截了當地擺到了我們面前。地方舉債融資行為背後的事權劃分問題一直是我國財政法律制度層面最欠缺共識的一個問題，這不僅是因為這一領域法律規則的大範圍缺位，更因為牽涉我國政治體制中最重要的兩個相關方——中央政府和地方政府。

在當下我國的財政法制結構中，中央與地方事權關係的法治化程度還比較有限，即便不是“無法可依”，至少也可以發現法律在其中並沒有起到重要的作用，政府間事權的分配往往是基於變化不定的、非制度化的政策或命令，而不是基於穩定的法律規則。在分析地方債務形成的過程中，我們往往能把成因歸結到政府間事權關係尚未理順這一點上。

故而，在今天的語境下談論地方政府債務問題，就一定不能跳過中央與地方關係這一話題；關於中央與地方事權關係的法律制度問題探討，就是一個有著重要現實意義的理論命題。也可以這麽說，處理我國中央與地方事權關係問題的法律制度在未來的建構狀況，將很大程度上決定我國解決地方政府債務問題的進程和難度。

在已經意識到我國地方政府債務問題的現實性和緊迫性之後，我們就有責任去反思中央與地方之間事權關係長期以來始終未能理順的制度性原因，這又涉及對改革開放四十年來我國財政法律體制和政策的全面評價。儘管這種反思和評價一直在進行，但在當前的情形下顯得尤為必要。

二、“分權”觀念之下的央地關係

總體上，我國財政體制的一個特點是財政收入劃分得相對清晰，但是缺乏政府間支出責任的制度化界分。

1994年分稅制改革重新上收了地方的財政收入，但沒有相應調整地方的支出責任，地方政府的預算由此日漸沉重，在地區之間更是苦樂不均。分稅制改革以來，在重要的社會服務領域，如教育、醫療衛生、文化和科學等方面，地方政府支出幾乎佔總支出的九成以上。對比其他國家的情況，我國中央和地方之間在公共物品供給分工方面存在向地方政府過分傾斜的問題，甚至有西方學者認為，中國的財政體制在很大程度上可概括為“掠奪型的財政聯邦主義”（predatory fiscal federalism）：從中央開始，每一個上級政府總是盡可能佔有更大比重的財政收入，而將財政支出的責任推給下級政府。

對聯邦製國家來說，中央與地方事權劃分是憲法層面的議題，中央專有的事權、地方專有的事權以及中央和地方共享的事權多是通過憲法文本或者憲法判例來界定的。

而對單一製國家來說，情況則顯得比較多元。有的國家在憲法中直接寫入了中央權力與地方權力的具體劃分，更多單一製國家沒有在憲法文本中具體規定地方分權的方式，一般都是通過專門的立法（如日本的《地方自治法》）或者通過各領域的單行立法來劃定中央與地方的事權分界線。

反觀中國，在中央與地方事權劃分這一問題上，既有的法律規則與先進國家相比顯得非常不成熟、不完備（甚至和與中國處於相同發展階段的國家相比也是如此），法律制度呈現出一種“粗線條”的特點，規則的穩定性和可適用性較弱。可以說，在我國，中央與地方事權劃分這一重要的“國家制度”在總體上還處於法治化程度較低的狀態。

我國的《立法法》在立法權力方面界定了全國人大與國務院以及中央與地方之間的分水嶺，但就其實質內容而言，並未像其他國家的憲法或者關於地方自治的專門法律那樣清晰給出一個法律清單：哪些事權是屬於中央的，哪些事權是屬於地方的，而哪些事權是中央和地方共享的。

更為核心的一點是，基於我國現有的法律規則以及根深蒂固的“下位法服從上位法”觀念，中央的權力在理論上可以無窮大，可以在任何領域內立法；而地方的權力在理論上可能是無窮小的，因為全國人大的立法和國務院的行政法規可以任意增加地方的權限或減少地方的職責，也可以任意削減地方的權限或加重地方的職責。在中央與地方博弈過程中，中央完全佔據了主導和主動的地位。所以在目前的我國法律框架內，無須地方同意，中央可以根據自己的偏好來安排其與地方之間的事權分配關係。

這個分配關係形式上可能基於某一份法律檔案，但實質上完全可能只是一時的政策需要，沒有任何的穩定性保障，在結果上就使得地方政府被迫處於“財力上收、責任下放”這樣一個十分不利的境地。在這種背景下，地方債務規模的加速擴張也就不足為奇了。

因為法治化程度不高而導致的中央與地方之間的不對等關係在過去幾十年間的中國財政體制內已經成為一種常態，並時常造成“中央請客、地方買單”的尷尬局面。例如，為兌現“敞開收購余糧”這一國家對農民的承諾，1998年國務院頒布《關於進一步深化糧食流通體制改革的決定》。這份《決定》的第二部分“合理劃分中央和地方的糧食責權，全面落實糧食省長負責製”即是關於事權劃分的內容，其中賦予國務院的主要職責是“巨集觀調控”，而地方政府的主要職責是“切實做好糧食收購工作”。換句話說，就是中央給政策，統一指揮，而具體的支出責任由地方財政承擔。

往往這類涉及廣大民眾切身福祉的政策實施，如果效果好的話，那似乎功勞都是中央的，如果效果不好的話，那就要推定地方落實中央政策不力了。後來的事實證明地方財政無法持續性地為中央的“請客”去“買單”，以至於在1999年財政部等部門為減輕地方政府支出負擔而聯合發布了《關於調整新增糧食財務掛账和其他不合理佔用貸款處理政策的通知》，決定除北京、天津、上海、廣東四省（市）外，其他省（區、市）新增糧食財務掛账和其他不合理佔用貸款本金，暫不統一要求消化，實行本金掛账。

最近的例子是近年來中央政府力推的“棚改”政策。這項政策在改善大量城鎮住房困難居民的居住條件的同時，也因為相關支出責任主要由各級地方政府承擔，因此成為近年來地方顯性和隱性債務增長的一個主要源頭，並且隨著新一輪棚戶區改造繼續按計劃推進，任務指標被層層分解，在還舊債、控新債的雙重任務下，各級地方政府普遍面臨較大的財政收支和債務化解壓力。與之相關的一個數據是，2017年末國家開發銀行棚改貸款餘額達2.93兆元，佔其全部貸款餘額的比重達25.83%，這意味著國開行四分之一的貸款投放到了同一領域之中。這樣的集中度水準無疑表明潛在的金融風險極高。

可見，無論是在支出責任劃分方面，還是在政府權力分配方面，由於中央與地方的關係維持主要不是基於法律，使得地方政府一方面背上了沉重的財政負擔，另一方面也造成政策實施的束手束腳，並且動輒得咎。地方債務近年來的膨脹趨勢印證了這一制度性缺陷的存在。

提升我國中央與地方事權關係法治化程度的政策主張已經得到各界持續、普遍的響應。十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》提出，“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”以及“建立事權和支出責任相適應的制度”。

具體來說，要推動中央與地方事權關係法治化的進程，就應首先在憲法和法律上確立中央與地方之間“分權”的觀念，去促成一個基於法律規則的、高度透明的中央與地方博弈關係。在這個過程中要充分保障地方事權的相對獨立性，不能隨意加重地方的支出責任，同時也不應當任意剝奪其基於法律所享有的政府權力。

三、地方“權力自治”與“責任自治”的匹配

在建構法治導向的央地事權關係的同時，一個不可忽略的問題是：我們如何有效控制地方政府的“預算軟約束”問題？（“預算軟約束”這一概念由匈牙利經濟學家亞諾什?科爾奈最早提出，針對的是社會主義國家的政府不能承諾不用各種財政手段去解救虧損的國有企業這一經濟現象。）

之所以提出這個問題，關鍵原因在於：央地事權關係的法律化和去行政化固然有助於清晰界定政府間的權力分配關係，減少中央支出責任的任意下放和地方財力的任意上收，進而緩解地方支出的部分壓力以及隨之而來的舉債融資需求；但是，提升中央與地方事權關係的法治化程度並不能當然抑製現階段地方政府所普遍具有的擴張預算的強烈傾向。在央地關係法治化程度較弱的狀態下，既有的政治體制模式可以作為一種有效的控制手段，而一旦地方的自主權在法律層面得到更高程度的保障，既有的政治控制手段被法律消弭了，就引發了一個有必要去擔心的問題：此時，我們能用什麽樣的機制來防止地方預算失控呢？

我國地方政府官員和政府部門之所以對金融市場和債務工具顯示出了不亞於企業的積極性，其內在激勵其實是由當下一系列成文或者不成文的國家治理機制所決定的。

地方政府及其官員有著強烈的“政績顯示”需求。長期以來，中央政府主要實施一種以GDP增長率為核心指標的政績考核機制，這種機制對地方官員來說就是一種“錦標賽”式的政治激勵，這促使地方在基礎設施建設、招商引資等方面投入巨大精力，同時卻沒有動力去提升回報周期較長的基礎性公共服務的投入比重。

客觀地說， “晉升錦標賽”可以被視作最近幾十年以來中國經濟發展的一個成功經驗，體現了“基於分權的政治結構”之下經濟分權與政治集權這兩者的組合所產生的激勵效應。但同時，它也催生了地方政府的機會主義行為，不可避免地放大了“預算軟約束”所帶來的現實問題，帶來長期的地方財政壓力和負債風險。

一方面，中央的經濟發展目標需要激勵地方去共同實現，而且在市場機制不健全的情形下，中央政府的巨集觀經濟政策執行狀況還必須依賴地方政府的配合；另一方面，地方政府的過度舉債又使得中央政府承擔了潛在的“兜底責任”。

儘管在理論上，我國沒有任何一條法律明文規定中央政府要為地方政府的債務承擔連帶擔保責任，但是一旦地方政府陷入債務清償上的困境，我們很難想象中央政府會袖手旁觀。主要原因有二：其一是，地方債務的償付順利與否直接影響到金融體系的穩健性，這涉及中央政府的政治責任；其二是，在目前我國的政治體制下，所謂央地關係並不是兩個獨立實體之間的關係，中央和地方在某種程度上是一體的。這樣的政治結構也是激勵我國地方政府過度舉債的制度因素之一。

美國學者巴裡?溫加斯特（Barry R. Weingast）認為，理想的財政聯邦主義國家必須滿足的一個條件是地方政府要面臨嚴格的預算約束，防止政府的無限度融資需求。具體地說是，地方政府既沒有貨幣創造的能力，也沒有無限借貸的管道，並且中央政府不會在財政困境中解救地方政府，這樣才能造就一個市場維持型的財政聯邦制度（market-preserving federalism）。顯然，僅僅是提升中央與地方關係的法治化程度，尚不足以在中國實現我們真正希望的財政聯邦主義，反而會掉入人為製造的“陷阱”。

因此，當我們一方面要提升央地事權分配關係的法治化程度，即強化地方的“權力自治”，同時也有極大的必要強化對地方政府的預算約束，以實現地方政府的“責任自治”，即做到“央地關係法治化”與“地方政府預算硬約束”這兩項政策的有機組合。

在既有的央地事權關係中，由於中央掌握有完全的主導權力，因此它可以借由整個政治機制的運作來盡可能要求和監督地方去達到“預算硬約束”的目標，例如把諸如城市軌道交通這樣的大型地方基礎設施建設的審批權力集中在中央（國務院剛於7月發布的《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》大幅度調升了申報建設城市地鐵項目的地方財力要求），或者在經濟過熱的情況下把原先界定給地方的審批權力收歸中央。這些做法實際上就是對地方財政支出的一種控制，對地方債務規模的膨脹是可以起到約束作用的。顯然，這種有利於實現地方“預算硬約束”的控制機制是一種政治的機制，而非法治的機制。

而我們試想一下，如果我國的央地事權關係法治化程度有了比較大程度的提升，中央與地方關係較大程度地基於法律而展開，那麽既有的控制機制很有可能就不再那麽有效了，這時問題就來了：用什麽樣的控制機制來確保地方的“預算硬約束”，實現溫加斯特所定義的那種市場維持型的財政聯邦制度呢？

理論上來講，如果地方政府像有限責任公司那樣既有獨立的人格，又要獨立承擔債務，那麽上述問題也就不存在了，因為此時具有“獨立責任”的地方政府沒有理由去超出自己的償還能力而進行超限度地融資，地方政府的債務規模自然就處於可控的狀態。

但是，我們很難期待出現一個像有限責任公司那樣的地方政府，尤其在中國。事實上，我們可以發現，地方政府舉債融資的過程中，由於存在著大量的道德風險（moral hazard）問題，使得地方債務規模超出了必要的限度，因而必須引入某種控制機制，否則就會出現地方政府行為失控的狀況。

一方面是債務人的道德風險。如果一個地方政府承擔“獨立責任”，它就不應當指望上一級政府會為它的負債承擔連帶的償付責任。然而，當下我國地方政府的獨立性其實是相當微弱的，當我們強調“下級服從上級”的時候，其實也隱含了“上級為下級負責”的意思。具體到地方政府債務問題上，中央政府的“隱性擔保”，或者說“兜底責任”實際上都是激勵地方政府過度舉債的制度安排。

另一方面則是債權人的道德風險。債務人的舉債能力決定於金融市場上債權人群體向其提供資金融通的意願，因此債務人的負債規模在金融市場上總是受到約束的，畢竟理性的債權人不會無緣無故地過度放貸給一個沒有足夠清償能力的債務人的。但實際操作層面，在金融市場的債權人看來，地方政府未來的財政收入流量可以作為它本身或者融資平台償付債務的擔保；同時，我國的地方政府是不會像美國的州政府那樣破產的，一旦出現償付危機，中央政府決不會袖手旁觀。正是基於這兩方面原因，我國的金融機構近年來十分熱衷於開展“銀政合作”，諸如“打捆貸款”、“開發性金融”這樣的“創新業務”一時蔚然成風。

所以說，真正意義上的“地方自治”必然包含著抑製“道德風險”，控制地方政府及其官員“預算軟約束”的制度內容，而要實現這一目標，找尋到切合實際的改革路徑又是極其關鍵的。

四、借由金融市場機制的法治改革路徑

回顧過去三十多年央地關係的動態演變過程，我們可以發現，中央對地方政府長期採用的政治控制機制恰恰印證了中國的發展經驗，即：政治集權與經濟分權結合；經濟分權確保了地方的積極性，而政治集權則對地方形成了一種外在的約束，使地方不至於“竭澤而漁”。

我們在找尋有效的地方政府債務控制機制的時候，不妨從金融市場中找到突破口。簡而言之，關鍵要做的一件事情是通過法律制度的更新來把目前形形色色的地方政府隱性債務進行顯性化處理，讓地方政府的負債情況充分展現在金融市場面前，由金融市場上“自負盈虧”的投資者的理性選擇來決定地方政府獲得融資的可能性。在制度層面上，通過提升地方政府債務的透明度來減少金融市場的道德風險，進而借由市場機制來對地方政府的舉債行為形成一種有效控制。

2014年修訂之後的《預算法》已經明確地方政府的獨立發債權利，這在很大程度上是降低道德風險的一種措施。原因在於，由此前的中央代發地方債轉為地方以自己的名義發行債券，這一變化本身在某種程度上意味著向市場宣告地方政府的獨立責任，是實現地方政府“預算硬約束”的一條有效制度路徑。

當然，目前推動地方政府債務顯性化的改革可能仍然是不完全、不到位的，原因在於地方政府的發債額度還是由中央政府進行控制，而不僅是取決於金融市場投資者的認可與判斷。在這種情況下，地方政府仍然具有突破發債限額而以隱性方式舉債的行為動機。

國務院於2014年10月頒布了《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，其中明確宣告“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。財政部於2015年3月15日發布的《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》則進一步明確了地方政府對一般債券“自發自還”的原則。國務院辦公廳於2016年11月發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》再次確認，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。

上述檔案至少在規則層面上明確了地方政府對其債務承擔獨立償還的法律責任，若該項制度日後得以實質性遵守的話，可以在機制設計上避免出現因為中央政府的顯性或者隱性擔保而帶來的債務人道德風險以及投資人道德風險。

讓金融市場的無數投資者來扮演地方政府融資行為的約束者角色，充分發揮市場機制特有的透明和高效特徵，用實時變化的金融產品價格信號來“發現”地方政府的信用狀況，進而對地方政府的未來行為選擇產生市場的壓力。這樣一種讓市場“說話”，而不是讓政府“自說自話”的機制如果能夠運行良好，不失為一種克服“預算軟約束”瓶頸的有效之策。

較之政府與納稅人之間的關係，金融市場上作為借款人的政府與投資者之間更容易形成一種平等的關係。在市場有效的條件下，債券市場的定價對政府治理績效可以提供一個更加量化的評價標準，進而可以推動轄區民眾積極參與民主政治機制的運行；反過來，為保證足夠的政府信用和較低的融資成本，作為金融市場上的資金需求方，地方政府有著內在激勵，去約束自身公權力的不當行使並克制各種可能導致財政風險的投融資行為。這些都是幫助一個國家以漸進的方式推進法治建設的積極因素。

當然，我們也要意識到，這種約束機制的設計不是一蹴而就的，尤其要考慮到當下中國金融市場的不完善程度仍然較高，這種理想狀態的金融市場價格信號機制以及相應的約束機制就容易被弱化。可作參考的一個情形是，最初由中央政府代發的地方債券出現了利率低於國債的現象，原因之一是受地方政府控制的金融機構采取了“策略性”安排，以凸顯地方政府的良好信用形象。但這一現象並不具備可持續性，從去年開始，地方債的發行利率已呈現出明顯的上升趨勢。

歸納起來說，一方面通過明確地方的支出責任和授權地方政府獨立發債來確保其權力行使的自主權，同時也通過公開的金融市場來強調和維系地方政府的責任自治。由此，在提升央地事權關係法治化程度的同時也可以避免地方政府融資行為失控的“陷阱”出現，進而為我國地方債務風險問題的長效解決提供堅實的制度基礎。