吳康：人口減少不等於城市收縮 城市收縮不等於城市衰敗

每經記者：張蕊 每經編輯：陳旭

前幾天，知名度一向不高的黑龍江鶴崗市在朋友圈“火”了起來，原因在於當地異乎尋常的低房價——只花1.9萬元就可以買到一套55平方米的房子！折算下來，每平方米單價只有345元！

鶴崗房價低迷的背後，反映出的是當地經濟規模不增反減、十多年間流失約10萬人口等諸多困境。事實上，鶴崗這樣的城市並非孤例。

值得一提的是，近期國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中，就首次提出了“收縮型城市”這一概念。文件頒布以後，業界對收縮型城市進行了諸多解讀，其中大多引用了同一組數據：2007~2016年，我國663個城市中，總計80個城市出現不同程度的收縮，佔比12.1%。而這組數據，正是來自首都經貿大學城市經濟與公共管理學院副教授吳康的研究成果！

如果說吳康是國內收縮型城市研究的開創者之一，這一說法恐怕並不過分。更早的一組數據“在2000到2010年間有180個城市的人口在流失”也來自吳康和他的合作者——清華大學建築學院副教授龍瀛。

近日，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者在首都經貿大學博遠樓見到了吳康，並對他進行了長達兩個小時的專訪。吳康向記者闡述了對城市收縮認知的誤區，對收縮型城市未來發展的見解，當然也有他對這類城市中年輕人生活狀態的一些思考。“城市收縮不是一個禁忌，不能簡單把它看作一個完全負面的信號。”

一問收縮城市·是什麽人口、經濟、空間的多維度收縮

NBD：一般一個城市城區常住人口在一段時間內減少了，就說它是收縮型城市。您覺得單純以人口來衡量是否科學？

吳康：人口是一個非常重要的依據。觀察城市收縮，最直觀的層面就是人口變化。國外關於收縮城市的一些表征指標，首先也是人口，該指標相對也比較容易獲取。

當然也還有其他維度，比如說經濟的不景氣、城市空間的衰敗或公共設施廢棄等，最直接呈現的就是沒人氣了，這樣城市公共空間的品質就會下降。只有經常去使用這些設施和公共空間，才會有投入去維護它。

城市收縮的內涵其實要遠遠超過這幾個方面，只不過這類現象容易被普通大眾所捕捉到。

NBD：還有一種定義是不是城市土地不斷擴張，但人口不變甚至是減少了？

吳康：對，由此一來城市的人口密度就下降了。

我國城鎮化自上而下的力量很強。有一些城市希望能夠把發展空間再擴大一些，讓土地更多一些，通常做法就是把周邊過去代管的縣，通過撤縣設市變成縣級市，後來變成撤縣設區，即縣改區，這成為行政上推動城市化的一種重要方式。

所以現在中國很多特大城市沒有縣了，全部都改區了。比如北京，過去的延慶縣密雲縣現在都叫“區”了。

既然叫“區”了，就默認它是市轄區，它的人口包含在“市區人口”口徑中。所以這些城市的市域人口基本是等於市區人口的。但實際上這些遠郊區縣的城市化水準、人口密度，都遠遠低於中心城區，這樣合並後一起統計，顯得人口密度稀釋了。但其實這並不是收縮的問題，而是土地城鎮化快於人口城鎮化。

一個區從中心城區到外圍，人口密度肯定是逐漸降低的，而且土地利用強度和效率也會下降。所以我們提倡用城區的常住人口，這個城區是指傳統的“urban area”，以及與其基礎設施相連接的外圍一些鄉鎮（比如機場），這比較接近我們說的城市概念。

所以對於城市收縮或者收縮城市的界定，我國目前的統計還不能非常精確、科學地去支撐這種識別。

NBD：按您的說法，如果要算北京的城市人口，是否也包括延慶、密雲這些遠郊區呢？

吳康：北京的城區很難說有一條明確的邊界，因為從城到鄉是漸變的，城市建設統計年鑒的數據並不是非常精確，所以你會發現有些年份數據有跳躍，比如有些年份報的口徑偏大，過幾年可能會壓一下，所以數據的連續性並不是最好。

NBD：遼寧錦州的數據似乎也有這個特徵，2010年大約有94萬多人，中間幾年降到83萬多人，到2017年又升到95萬多人，不知道為什麽突然一下又增多了。

吳康：會有這個問題。所以現在對收縮城市的識別，可能需要從方法上去多選擇一些數據，不僅包括人口，還有其他維度，然後取交集。如果有一些城市在不同的數據裡都表現為量的下降，就可以把它識別為收縮城市。

目前來看，東北一些城市往往是多個指標都出現下降，所以可以算是收縮城市，也比較接近西方概念的收縮城市。

二問收縮城市·為什麽人口減少背後存結構性危機

NBD：是不是有一種特有的城市收縮現象，就是常住人口少於戶籍人口的“戶口倒掛”現象？

吳康：這其實就是人口流出去了，因為常住人口一般是居住6個月以上的。其實這也是城市化過程當中，對城市收縮的一種理解誤區。

我國目前人口出生率已經偏低，各地人口數量的增減主要源於人口的流動。以此為前提，一個總盤子裡A多了，那麽B肯定會少。比如鄉村空心化是城市化進程中人口從鄉村流向城市；包括從不太發達的地方流向發達的地方，以及城市等級體系上從三線城市流向二線，二線流向一線的縱向流動，我覺得某種程度上都算是城市化的一個過程，但不能叫城市收縮。

所以要把這兩種人口流動引起的人口增減與城市收縮區分，而不能把城鎮化過程中的正常人口流動遷徙混淆為人口收縮。

NBD：但如您所說，從中小城市遷徙到大城市，中小城市的人口確實是減少了。

吳康：我們一般講的城市化是指人口從農村流向城市，中小城市向大城市的流動是否算城市化可能還有一定爭議。我個人認為這也是城市化的一種表現。

國外的收縮城市是指什麽？首先當地基本完成了工業化，已進入城市化中後期階段；另外因為產業轉移，人口隨之減少，引發經濟、產業上的結構性危機；還有就是老齡化導致的結構性危機。

所以並不是一旦人口少了就叫收縮，而是因為減少背後存在結構性危機。

從這個角度來講，我國東北地區一些城市可能比較接近這種情況。改革開放前，東北城市化和工業化水準都比較成熟，但在工業化後期，它的產業升級跟不上步伐、體制機制改革滯後，陷入了轉型危機，工作機會比較少，收入相對低，所以東北很多城鄉都存在人口流出的問題。

所以我們對城市收縮的觀察，確實要從人口的增減轉向關注城市背後發生的故事。

NBD：這些收縮城市還能不能夠重新複興？

吳康：目前來看全世界的收縮城市案例中，轉型特別成功的不多。城市發展具有路徑依賴性和慣性，它很微妙，內外部因素交疊在一起，非常複雜，有很強的不確定性。成功的城市能總結出1萬條成功的理由，但如果把這1萬條理由移植到別的城市，也未見得就一定能成功。

三問收縮城市·有哪些產業結構單一等城市易現收縮

NBD：很多文章都引用了您關於“2007~2016年間，中國有80座城市出現‘收縮’”的研究成果，有沒有一些最新的數據？

吳康：當時用了城市建設統計年鑒的數據，不一定很精準，有些數據口徑上可能會有一些波動。

媒體報導的數據有一些偏差，80個城市其實包括24個地級市，56個縣級市。另外，663個建制市裡，人口減少的大概佔12%以上；為了排除口徑上的一些波動，在10年裡有超過3年或者連續3年人口有下降，我們才把它算作收縮城市。

近五六年有一些新變化，過去很多傳統人口流出“大戶”，現在人口有所回流。

伴隨國家的新型城鎮化政策，尤其中西部這幾年培育城市群和國家中心城市，像鄭州、成都、武漢等城市在吸納人口就近轉移方面做得就比較成功。過去的人口遷出很多是遠距離的，比如從四川跑到廣東、江浙一帶，現在他可能直接就去成都了。

所以識別城市收縮不能隻盯著人口數字的變化，因為很多人口增減並不是由結構性危機引起的，有一些是城鎮化過程中產生的，有一些是統計口徑問題，有一些是區劃調整的原因，這些都需要區分對待。

NBD：最典型的還是在東北吧？

吳康：對，還有東南沿海，廣東、江浙一帶。過去很多製造業很發達的城市，吸納了很多中西部的勞動力。最近10年由於產業升級，很多汙染大、能耗大的企業遷出了，這些企業的勞動力就離開了，這樣在某些年份就會出現比較明顯的人口下降。像浙江義烏、紹興柯橋都存在這樣的情況。

另外，珠三角和長三角最近幾年都在推“機器換人”，釋放出來的勞動力也會對城市的人口變動產生影響。我們在義烏調研時，像全球化、貿易摩擦、電商的發展對他們都會有影響，原因很複雜、很多元。

NBD：您在調研中有沒有一些印象深刻的故事或細節？

吳康：我們去了黑龍江的伊春，它算是一個比較典型的收縮城市。

伊春過去主要靠林業采伐加工，產業結構比較單一，後來限制砍伐對城市發展產生了很大影響。還有像主要靠印染業的紹興柯橋，環境整治之後，對人口也有一定影響。

地理環境對城市發展的影響還是比較大的。過去講“靠山吃山，靠水吃水”，有一些城市，如果原來依靠的某種東西沒有了，又沒有新的東西來替代，就真的有可能會衰落。

如果一個城市產業結構很多元化，四面開花，它在遇到危機時抵抗風險的能力就會比較強，東方不亮西方亮，很快就能恢復。義烏就是這樣，因為它是工貿型城市，產業類型相對多元，人口回流也比較快。

四問收縮城市·怎麽看收縮並不是完全的負面效果

NBD：很多人都把城市收縮看作不好的事情，認為人口多才是城市發展的後發優勢。那您覺得它到底是不是一個負面信號？

吳康：我更傾向於認為它是中性的，跟我們講的衰敗不一樣。

每個城市要依據所在的地理環境來明確其主體功能定位。如果本來就處在生態脆弱地區，資源環境承載力比較差，它可能就未必適合承載大量人口，首要的是保護好生態。

對城市的主體功能區來說，要摸清現狀去分類引導。假如處在優化開發區，要重點提升特大型、超大型城市的科技創新能力、就業韌性、公共服務承載能力；在重點開發區的中等城市，要加強地方特色和品質的挖掘和營造，提升城市綠色生態水準，做到精致增長；在農產品區的主要鄉鎮，可采取精明收縮，而對於重點生態區所在廣大鄉村可做到精準提升。

其實收縮未必是壞事。我們去義烏做調研時，一些當地的老百姓反映確實是人少了，但他們反而覺得城市更有秩序了。

以後這個觀點也會逐漸扭轉，這次發改委的文件至少從國家層面明確了，收縮型中小城市就不要再做增量了，不要一味好大喜功地把蛋糕做大，而是應該多想想市民的感受，去把品質、把綠色基礎設施營造好，關注他們的幸福感是最重要的，各級地方政府應該意識到這一問題。

NBD：據您觀察，有沒有已經收縮、但還在盲目擴張的城市，並且造成了一些負面的案例？

吳康：這種情況之前比較普遍，這幾年相對好一些。早幾年，很多城市搞大規模基建，出現了一些“鬼城式”的大規模新城開發；包括很多三四線城市的高鐵新城開發，都造成很多資源浪費。當然也不能說是很反面的典型，主要是一些個案。規劃得很理想，但實際效果卻達不到。

NBD：對“收縮的城市，膨脹的規劃”現象，您怎麽看？

吳康：這也是一個悖論：一方面人少了，但規劃還在把人口做大，有更多的增量用地。現在不能再繼續這樣走下去了，國家對於大規模的基建現在也比較慎重，對地方上的開發審批會比較嚴。

NBD：是不是不能繼續的話，就只能走精明收縮的道路？

吳康：也不是這個意思，而是要根據人口的實際情況，不能盲目去做增量規劃。尤其很多中小型城市在人口上已經沒有增長動力了，與其做量不如關注品質，但不是關注品質就一定要把量縮下來，這不是非此即彼的關係。

過去我們一度關注量的擴張，現在應該轉到質的提升上，多關注城市市民的幸福感，比如就業、收入的提升。它是一種觀念，或者說規劃邏輯價值取向的一種轉變。

五問收縮城市·怎麽辦盤活老城，切忌新建低效新城

NBD：未來某些城市會不會出現急劇收縮？

吳康：我國的宏觀政策、城市化的頂層設計是比較科學的，不管是學者的研究還是政策上的響應，基本上都比較及時。急劇收縮我覺得可能性很小，實際我國的城市收縮並不明顯，大部分是局部收縮，即使東北一些出現收縮的城鄉，程度也沒有西方收縮城市那麽誇張。

NBD：您怎麽看當前部分收縮城市跟年輕人的關係？

吳康：年輕人可能會覺得就業的渠道少一些，所以他們當中自由職業者會比較多，比如出現了很多網紅、抖音主播。

比如有一種解讀是，改革開放前東北的城市化水準比較高，一孩比例也是最高的。因此家庭對孩子的投入，包括藝術方面的投入會多一些，很多孩子選擇從藝包括參加選秀的情況也多一些，形成獨有的“喊麥文化”。這些文化意象跟收縮城市可能有相關性，但並不是因果關係，只是一種相關性。

NBD：如何看待收縮城市中年輕人流失，剩下大量老年人的問題？

吳康：其實我覺得老齡化不僅僅是收縮城市的問題。我國並沒有典型的由老齡化危機導致的城市收縮，大部分還是表現在產業結構上。

老齡化問題是我國很多城市都要面對的，像北京、上海、深圳等城市，因為每年有大量就業崗位吸引外地年輕人來，所以城市比較有活力。而那些人口相對穩定，甚至有一些下降的地方，年輕人如果再離開，又沒有生力軍補充進來，就會顯得老年人特別多。

NBD：這樣的城市會變成國家的負擔嗎？

吳康：應該是會倒逼城市公共服務設施的建設、公共空間的開發更加有針對性。比如要考慮到城市空間、設施的使用者是誰，如果主要是老年人，就要跟老年人的需求相匹配。

比如老年人出行一般不會開車，都坐公共交通；老年人遛彎散步，也喜歡到大的開敞空間，這些都要考慮到。

NBD：回歸文件本身，提到收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量，盤活存量。在您看來，瘦身要怎麽瘦？強體要如何強？

吳康：大部分中小型城市只有一個單中心，收縮型中小城市更不具備發展多中心的條件。所以這些中小城市並不適宜搞大規模的新城開發，因為建起來也會是低效的，缺乏人氣的。

收縮型中小城市可能還是要回歸主城區，因為主城是幾十年甚至幾百年歷史形成的，不管是教育資源還是公共服務設施，老城區配套都更齊全一些。與其花大量金錢在主城以外建設低效的新城或次中心，不如把老城區的存量盤活。

每日經濟新聞