時代財經APP記者 柳軍
國家發改委首次提出了“收縮型中小城市”的概念。
4月8日，國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。
這意味著，在城鎮化過程中，並非所有的城市都能如願發展壯大。事實上，在中國的城市化進程中，部分資源型城市、傳統工業主導的城市，近年來在人口、經濟等方面已出現了收縮現象。據清華大學建築學院副教授龍瀛的統計數據，中國654個城市中已有180個收縮城市。
“應該說，中國城市化步入中後期，已經出現了城市發展分化的現象，一些收縮型城市未來的發展需要更加謹慎。”華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛在接受時代財經採訪時表示。
城鎮化的必然趨勢
在國際上，收縮城市一般是指人口規模多於1萬人、連續超過兩年出現人口流失、且發生結構性經濟危機的城市，這一定義在2004年也被國際收縮城市研究網絡（the Shrinking City International Research Network）所使用。業內普遍認為，城市收縮也是城市發展的一種過程，是部分城市不可避免的必然趨勢。
對中國而言，“增長”仍是大部分城市的主要發展趨勢，但城市“收縮”現象也早已經發生。
一個典型的例子是，在2016年中山大學舉行的首屆收縮城市學術研討會上，黑龍江省伊春市就被當作中國收縮城市的典型代表。
伊春是國家發改委確定的國家首批12個資源枯竭型城市之一。由於產業結構單一，林業資源枯竭，伊春在過去多年裡出現人口負增長現象。伊春市統計局數據顯示，從2011年到2018年間，伊春市總人口由126萬減少至114萬，8年減少12萬人。
多位專家指出，伊春人口出現負增長，一方面源自經濟結構調整，使得林業人口外遷，另一方面，伊春的人口自然增長率長期為負，其中，2018年伊春市死亡人口數量超過出生人口數量的2倍，人口自然增長率為-4.63‰
林業人口的外遷以及低出生率，進一步加深了當地的人口老齡化程度，也直接導致當地住房購買力需求不足。
武漢大學城市建設學院教授杜寧睿、舒會珍撰文指出，伊春市在2006年至2015年之間，房屋銷售面積一直低於房屋施工面積，且2010年之後，房屋銷售面積一直處於負增長狀態。
上述文章還指出，伊春市國民生產總值十年內有所起伏，但總體上呈下降趨勢，且2014年和2015年甚至出現了負增長，而財政總收入自2010年之後大幅下降，2014年開始出現財政赤字，對外經濟和固定資產投資的發展也並不景氣。
時代財經梳理發現，儘管2016年和2017年，伊春市國民生產總值有增長態勢，但規模仍然沒有超過2013年的274.6億元。
伊春只是中國收縮城市的一個縮影。龍瀛結合統計數據指出，全國654個城市中已有180個發生了人口總量和密度的雙下降，這意味著，中國至少存在著180個收縮城市，其中不乏晉江、義烏、景德鎮等昔日經濟增長較快的城市。它們的收縮，既有資源型城市在工業化進程中出現的收縮，也有傳統工業城市工業衰落導致的收縮，還有欠發達地區人口遷移引發的收縮和行政區劃調整導致的收縮。
此外，中國的收縮城市多集中在東北、中西部等地區，並且近年來收縮態勢在進一步加劇。
以東北為例，同濟大學建築與城市規劃學院學者范佳慧認為，2000年至2010年之間，東北地區36個地級市中有11個出現不同程度的收縮現象，295個區縣有146個出現收縮；但在2008年至2014年期間，東北有31個地級市出現收縮，214個區縣出現收縮，可以看出，東北的多數城市已出現收縮現象。
相比之下，胡剛指出，經濟發達的廣東、浙江、山東等地區的城市發展態勢依然不錯。
不應過度對抗
儘管部分城市已經出現收縮態勢，但幾乎每個收縮城市都有一個膨脹的規劃。
以伊春為例，《伊春市城市總體規劃（2001-2020）》將2020年的人口預期定位為140萬。到了2017年9月，國務院批複的《伊春市城市總體規劃（2011-2020年）》中，將2020年的人口總數修改為115~120萬人。可以看出，人口在不斷減少的情況下，伊春仍然在堅持人口規劃擴張的事實。
“以前固有的規劃理念認為，城市以後一定會發展、人口會增加、城市土地規模會擴大。”胡剛告訴時代財經，“而過去中國快速推進的城鎮化，也確實使得城市人口增加，土地財政形式比較好。”
這造成的結果是，經濟欠發達的中西部城市只有通過更多的規劃人口，才能獲得更多的城鎮建設用地指標支持後續的城市開發，繼而陷入土地財政的惡性循環。
與此同時，過去土地供給更傾向於中西部地區的政策，也讓人口減少的城市反而獲得了更多用地指標。
上海交通大學中國發展研究中心主任陸銘認為，在全國土地供給總量中，中西部土地供給的佔比從2003年的29.5%上升到2010年的45%，這意味著，2003年後，作為人口流入地的東部地區，土地份額反而減少。這使得東部地區的土地供求關係更為緊張，而中西部地區的工業園、新城、基礎設施總體上已經過剩。
不過，本次發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》指出，全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，在安排各地區城鎮新增建設用地規模時，進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重，探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地複墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。
也就是說，未來的城鎮化將是“地隨人走”，收縮城市的土地財政將難以為繼。
這種背景下，胡剛認為，收縮型城市不應盲目樂觀地規劃大型基礎設施，以免造成浪費，而應該根據當地發展的可能性來調整城市規劃，將更多資源用於城市公共設施的維護上，“縮減城市的一個趨勢是小而美，而不是高大上。”
無獨有偶，陸銘亦指出，應在人口流出地做減量規劃，防止收縮城市繼續做增量規劃和投資的局面，已經進行的投資要做科學的評估，同時重視上一輪投資中所形成的工業園、新城、基礎設施等不動產所帶來的地方金融和財政風險。
“不是所有的城市都將快速發展，以後部分中小城市的發展可能會比較緩慢，甚至出現停滯狀態。”胡剛向時代財經表示，“一二線城市就業機會多、收入高、城市繁華，能吸引大量人口流入，這是世界趨勢，有些城市改變不了人口流動的大趨勢，面對城市收縮，應該順勢而為，不應過度對抗。”
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