專家：養老保險改革的總體方向和目標仍需明確

　　養老保險改革四十年，未來如何應對老齡化

　　1978年至今，中國養老保險改革走過了四十年歷程。回頭顧望，需總結歷史邏輯和規律；抬首前瞻，要明確未來方向和路徑，以使養老保險改革更順暢、更成功。

　　四十年養老保險改革歷程

　　新中國成立之初，我國建立了國家保障的企業和機構事業部門職工退休制度。1969年國有企業停止提取勞動保險金，企業退休工資改在營業外列支。1978年國家放寬了退休門檻，提高了退休待遇，但財務機制並未改善，隨著退休人員增加，退休費大幅上升，企業間負擔畸輕畸重，一些地方陸續出現了退休金發放困難。

　　改革開放以來，我國養老保險改革大致經歷了以下歷程：

　　（一）探索、建立新制度（1984~2005年）。

　　1984年湖北沙市等地陸續試點退休費統籌，在一定範圍內均衡了企業間的退休費負擔，支持了退休金發放，但並未從根本上解決其資金不足與企業間負擔差異懸殊的問題。

　　1989年海南省、深圳市試點，探索儲存基金保險製（個人账戶製）與現收現付統籌製（共濟账戶製）相結合。海南省設定個人账戶為18%，共濟账戶為6%；深圳市設定的個人账戶為22%，共濟账戶為8%。

　　1991年《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》確立了基本養老保險、補充養老保險、職工個人儲蓄性養老保險“三支柱”，實行國家、企業、個人三方共同負擔，至此我國養老保險個人繳費制度正式確立，開辟了養老保險基金籌集的新管道。

　　1993年基本養老金計發辦法改革試點，將養老金分為社會性養老金和繳費性養老金。

　　1995年國務院《關於深化企業職工養老保險制度的通知》提出建立社會統籌與個人账戶相結合（統账結合）的基本養老保險制度，並由當時的勞動部和體改委分別提出“大統籌”、“大账戶”兩個方案供各地自行選擇，結果全國各地的養老保險個人账戶規模從3%到17%，呈分散化。

　　1997年《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，在全國範圍內統一了城鎮企業職工基本養老保險制度，規定企業繳費比例不超過工資總額的20%，其中3%劃入個人账戶，個人账戶規模統一為本人繳費工資的11%。該決定在全國範圍內統一了個人账戶規模和養老金計發辦法，奠定了統账結合養老保險新制度架構。但因其制度設計缺乏激勵機制，影響了制度的可持續。

　　2000年《國務院關於印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》規定了8項主要任務，包括調整完善養老保險制度，建立機構事業部門養老保險。隨即遼寧省啟動養老保險制度完善試點，企業繳費不再劃入個人账戶，個人账戶從11%調整為8%，社會統籌和個人账戶基金分別管理，基礎養老金由統籌基金支付，個账養老金由個人账戶支付，繳費每滿一年增加一定比例的基礎養老金。

　　2005年在遼寧試點基礎上，《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》頒布，取消了部門向個人账戶劃轉的3%，將基礎養老金計發基數由社平工資單因素改變為社平工資和個人繳費工資雙因素，增強了個人繳費基數的正向激勵；將基礎養老金20%固定計發比例改變為每繳費一年計發1%，增強了個人繳費年限的正向激勵；將個人账戶養老金120的固定系數調整為個人退休余命決定的計發月數，抑製了提前退休的個人意願，有效地增強了制度的可持續性。

　　與基本養老保險改革同步，1991年提出“補充養老保險”，1995年頒布《關於建立企業補充養老保險制度的意見》，2000年遼寧試點方案提出“企業年金”，2004年《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》頒布，作為我國補充養老保險的企業年金制度正式建立。

　　（二）擴大覆蓋面與提高養老金待遇（2005~2013年）。

　　從2005年起至2013年，政府的養老保險改革顯現出兩個維度，一是新一屆政府確立的擴面與提待，另一是前任政府所確立的既定改革路徑，但明顯第一個維度成為這一階段政府養老保險改革的主導。

　　2005年將城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員納入職工養老保險制度。2006年研究建立農民工養老保險制度。

　　2009年建立農村養老保險制度。早在1991年我國農村以縣為基本部門開展農村社會養老保險，到1997年底已有8200萬農民投保。1999年國務院對已有的農村養老保險業務進行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區逐步向商業保險過渡。2003年起東部一些地方積極創新農村養老保險制度模式。2009年《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，明確我國農村實行統账結合的社會養老保險制度。

　　2011年建立城鎮居民養老保險制度，除個人繳費級次略有不同，城鎮居民養老保險制度與農村養老保險制度架構相同。

　　2012年將集體企業、五七工、家屬工等人群納入社會養老保險制度範圍。

　　在擴大覆蓋面的同時，政府還以每年10%的幅度連續提高企業退休金，全國企業退休人員月人均基本養老金2005年為714元，到2013年上漲到1856元。

　　2008年《事業部門工作人員養老保險制度改革試點方案》頒布，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。由於僅對事業部門進行改革而沒有將公務員納入，同時又完全按照企業養老保險制度設計，導致事業部門人員養老金水準大幅降低，最終試點改革無果而終。

　　2009年《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》頒布，男50歲、女40歲參加城鎮企業養老保險（包括農民工）者可以進行養老保險跨省轉移；個人繳費年限合並計算；個人账戶累計計算；不得退保；統籌基金按個人繳費工資轉移12%。

　　（三）攻堅與克難（2014年至今）。

　　容易改的都改了，剩下的都是“難啃的骨頭”。2014年以後我國養老保險改革進入攻堅克難階段。

　　整合城鄉居民養老保險制度。2014年《國務院關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，整合農村養老保險和城鎮居民養老保險，建立城鄉居民基本養老保險制度。

　　機構事業部門養老保險並軌。2015年2月，國務院印發《關於機構事業部門工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月實行機構事業部門養老保險制度，至此，喊了20多年的機構事業部門養老保險並軌終於啟動。同時建立了機構事業部門職業年金。

　　建立企業養老保險中央調劑金制度。2018年6月，國務院印發《關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，明確從2018年7月1日起按照各省份養老保險基金的3%建立中央調劑金。

　　推進第三支柱建設。自2018年5月1日起，上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點，期限暫定一年。

　　總結與展望

　　經過四十年改革，我國目前已形成與社會主義市場經濟體制相適應、覆蓋城鄉的兩大基本、三個支柱的養老保險制度體系。

　　兩大基本制度是指城鎮職工和城鄉居民基本養老保險制度。根據2017年全國人力資源和社會保障事業統計公報，2017年末全國參加基本養老保險91548萬人，其中參加城鎮職工基本養老保險40293萬人，參加城鄉居民基本養老保險51255萬人。在城鎮職工基本養老保險參保人數中，執行企業制度的35317萬人，農民工6202萬人，由此推斷機構事業部門基本養老保險參保人數4976萬人。

　　三個支柱是指我國已初步建立起基本養老保險、補充養老保險和個人儲蓄養老保險三支柱養老保險制度體系。除了上述第一支柱基本養老保險外，我國還建立了包括企業年金和職業年金的第二支柱補充養老保險。2017年年末全國有8.04萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為2331萬人，年末企業年金基金累計結存12880億元。

　　一個有13億人口的大國平穩地實現了退休製向養老保險的制度轉換，是世界範圍內了不起的工程，助推了中國經濟體制改革成功轉軌，幫助國有企業度過了改革困難期，保障了廣大退休人員基本生活，維護了社會穩定。

　　當然，我們也應看到，養老保險改革還有不少尚待解決的問題。

　　1．養老保險改革的總體方向和目標仍需明確。

　　我國從1991年明確了養老保險三支柱，1995年確立了統账結合的養老保險制度模式，但社會統籌和個人账戶二者究竟以何種方式、比例結合，至今依然模糊。雖然目前我國個人账戶繳費比例明確為8%，社會統籌繳費比例為20%，但這僅僅是基金收入方的結構，作為支出方，基礎養老金和個账養老金各自的比例並不清楚，這表明我國統账結合的養老保險制度只是收入方實現了統账結合，支出方仍是現收現付。

　　2．養老保險責任分擔機制還沒有明確。

　　首先是政府與市場、社會之間的責任沒有明確。新中國成立初期我國勞動者的養老是國家負責，上世紀60年代末期企業退休人員養老改由企業負責。建立社會主義市場經濟體制後，企業不可能背負沉重的社會包袱去參與市場競爭，這就需要為企業解除安裝負擔。改革探索過程中先是將負擔向勞動者個人轉移，建立了個人繳費機制。但勞動者個人難以承擔歷史、現實及未來的養老負擔，養老金發放的現實壓力使得政府進行養老保險補助，政府責任有了部分回歸，但政府補助的邊界和深度是模糊的。

　　其次是歷史與現實的責任沒有明確，我國從現收現付製轉向部分積累製所形成的歷史債務，始終缺乏明確的分擔。政府與市場、社會，歷史與現實，中央與地方之間有關養老保險責任分擔的三大問題，始終沒有解決。

　　3．養老保險統籌層次低。

　　我國早在20多年前就提出提高養老保險統籌層次，但至今全國大部分地區仍是縣級統籌，結果造成養老保險基金分隔在全國2000多個統籌碎塊內，余缺無法調劑，影響勞動力流動，也影響養老保險制度持續發展。今年提出企業養老保險中央調劑制度，雖然有望進行省際間基金余缺的調劑，但並不能從根本上解決問題。

　　4．養老保險制度碎片化舊疾未除，又增新問題。

　　經過城鄉居民養老保險制度整合及機構事業部門養老保險並軌，我國養老保險制度碎片化問題有了改善，形成了職工和城鄉居民兩大制度體系，但實質問題並未解決。

　　首先，城鄉居民的社會統籌，資金來源於政府，屬於零支柱；職工的社會統籌，資金來源於用人部門，屬於第一支柱，當勞動者在城鄉之間流動、在就業與歇業之間變化，其養老保險制度轉換仍有障礙。

　　其次，靈活就業人員雖也納入職工基本養老保險，但因其12%的統籌繳費比例低於用人部門的20%，於是就有企業與職工共謀，讓員工以靈活就業人員身份參保，造成參保人員中靈活就業人員比例明顯高於實際。

　　第三，對企業和機構事業部門而言，原本只是企業、機構事業部門兩個制度體系，在機構事業部門養老保險制度建立後，機構和事業部門之間又產生了新的溝渠。

　　5．養老保險基金財務可持續性堪憂。

　　我國養老金十四連漲，人口老齡化持續快速發展，養老保險制度贍養比不斷上升，勞動年齡人口將漸漸減少，靈活就業人員日漸增多，養老保險基金收入增幅回落，支出壓力加重，雖然建立了中央調劑金，但根本問題並未解決，養老保險基金財務可持續性依然是橫亙在我們面前的課題。

　　展望未來，筆者認為：

　　1．要堅持統账結合大方向，明確其結合方式與比例。

　　社會統籌與個人账戶相結合是在總結國際養老保險改革經驗基礎上，結合中國國情，所選擇的養老保險改革的正確路線，這一大方向毋庸置疑，應繼續堅持。中國應加以明確的是養老保險統账結合的方式和比例，正確可行的路徑應為社會統籌與個人账戶的板塊式組合，即兩部分獨立運行，共同支付參保者的養老金待遇。社會統籌支付30%替代率的基礎養老金，實行現收現付，當年收支平衡。個人账戶由參保者、政府、企業部門代表組成機構，實行自主管理，完全積累，以25%替代率為基金運營管理的追求目標。

　　2．明確劃分養老保險責任。

　　首先，社會統籌體現政府責任，個人账戶體現社會責任，補充養老保險實行市場化運營，該政府管的，政府要管住、管好，不該政府管的，政府就放手。其次，社會統籌30%目標替代率的基礎養老金由中央政府負責，實行全國統籌；個人账戶25%目標替代率的養老金由省級政府負責。另外須明確，養老保險的基本政策應由中央政府統一制定，以保持養老保險制度架構的全國統一。在中央統一制度基礎上，省級政府可以有一定的補充性政策，但不得有違中央統一制度。

　　3．繼續完善職工和城鄉居民兩大基本養老保險制度。

　　在可預見的一段時期內，應著力完善職工和城鄉居民兩大制度。

　　一要將靈活就業人員的社會統籌繳費比例與用人部門的社會統籌繳費比例加以統一，堵塞用人部門與勞動者個人合謀的制度漏洞，並借以建立職工和城鄉居民兩大基本養老保險制度體系之間的通道和防火牆。

　　二要真正實現企業與機構事業部門基本養老保險制度的統一，可以實行分账管理，但要堅持基本制度的一致，有關繳費工資等參數應予社會公開，在基本制度一致的情況下，機構事業部門只是由於繳費工資高、繳費多而得到較高的待遇，社會應該可以理解和接受。

　　三要研究社會統籌基礎養老金的計發基數，要由社會平均工資和個人繳費工資雙因素改變為個人繳費工資一個因素，以增強工作激勵，便於全國統籌管理，方便勞動者就業轉移。

　　四要明確養老保險制度轉換的時點，切斷新舊制度的聯繫，固化養老保險歷史債務。我國從1991年開始確立統账結合養老保險制度，各地陸續開始個人繳費，因此可以此為節點，劃斷養老保險新舊制度，凡1991年後參加工作的完全實行新制度。1991年參加工作的“新人”，其年齡最小者（1973年出生），到2033年也已經60周歲，屆時“中人”將不複存在，有的只是“老人”。如此可以預測養老保險歷史債務，及早作出制度安排，順利實現養老保險新舊制度更替，促進新制度成長。

　　（作者系南京財經大學公共管理學院教授）

責任編輯：劉萬裡 SF014