社會養老保險需要“費改稅”嗎？

近日，全國社會保障基金理事會原副理事長王忠民在“2019中國財富論壇”上建議，通過將職工基本養老保險中個人承擔的8%“費改稅”，將這部分資金放在“個人養老账戶”去做投資並享受稅延優惠，將有利於解決養老金枯竭問題，也有利於鼓勵投資者以生命周期做好長期的養老投資，並形成投資市場新的生態體系。

王忠民的建議引起反響。7月9日有媒體刊發經濟學者李長安的文章《社保“費改稅”能解決養老金可持續難題嗎？》，針對王忠民的建議評論說，實行社保“費改稅”，稅收的強製性將有利於擴大征繳覆蓋面，有利於充分發揮社保基金的共濟性和共享性，有利於社保基金的保值增值。作者還說，我國已經基本具備了社保“費改稅”的實踐條件，在“費改稅”方面積累了較為豐富的經驗，已在成品油、環保兩個領域正式進行了“費改稅”的實踐，還有一項水資源“費改稅”在試點階段。從具體實施情況來看，之前的幾次“費改稅”都基本實現了預期目標。因而，社保領域的“費改稅”未來效果可期。

但筆者對王忠民的建議進行了認真的閱讀和分析，認為李長安的評論是對王忠民建議徹頭徹尾的誤讀，完全是自說自話，沒有弄清楚王忠民到底建議了什麽，望文生義，做出了不符合王忠民本意的解讀，對社保“費改稅”提出不切實際的錯誤建議。

王忠民認為，由於我國個人账戶與統籌账戶混在一起，目前社保基金5兆元的結餘不少來自個人账戶。這些結餘的投資收益很低，實際上在貶值。為了解決這個問題，他建議把這5兆元結餘從統籌账戶中抽出來，還給個人账戶；而且從現在起，個人繳納的8%那部分社保金，不再與統籌账戶混在一起，也應該明確地放在個人账戶上。個人账戶的這部分資金，由稅務部門監管，暫免徵收個稅，且必須委託相關運營機構進行投資，以獲得更高的收益率。當這部分投資在未來支取的時候，再考慮徵收個稅。從社保基金中抽出5兆元回歸個人账戶，社保基金必然面臨支付缺口，王忠民建議，可以通過大量劃轉國有資本充實社保基金的辦法予以解決。

細看王忠民“費改稅”建議，實際上並不是以往人們所說的或者從字面上可以理解的“費改稅”。它實際上是在稅收遞延狀況下做實個人账戶且對此資金強製進行委託經營的辦法。我們知道，我國城鎮職工養老保險實行統账結合的制度，一方面是部門負擔工資的16%部分，進入統籌账戶，實行現收現付，另一方面是個人負擔工資的8%部分，進入個人账戶，形成積累，退休後分月支取。統籌账戶資金實行再分配，個人账戶資金則實行個人積累製。這樣的目的，是既通過統籌账戶發揮社保基金互助共濟的功能，也通過個人账戶的積累，調動個人積極性。但現實中，由於改革之初的轉型成本巨大且一直沒有支付，因此不得不將個人账戶的資金挪用於統籌账戶。這樣造成個人账戶的巨大虧空，也就是說，個人账戶是空账，有名無實，並無積累。

個人账戶空账運行，形成國家對個人的巨大負債。前些年，國家就進行了做實個人账戶的努力，一些省份也進行了試點，但是效果非常不理想。問題有二：一是個人账戶空額過多，一時無力充實；二是一些地方個人账戶雖然充實，但是缺少成功的投資運營，結果個人账戶資金收益率比不過通貨膨脹。也就是說，如果真的做實了個人账戶，卻不能有效投資運營，則巨額資金存在巨大的貶值風險。由於以上兩個原因，現在不再追求做實個人账戶，而是對個人账戶實行記账製管理，也就是說，雖然個人账戶的錢被挪用於統籌使用，發給了別人，不存在積累和增值，但是國家認可這筆账，給一個記账利率，到時候按照這個利率給個人還本付息。這些年記账利率基本上高於國債或銀行存款利率。總的來講，如果記账製得到科學有效的管理，也不失為做實個人账戶的一種更有效的替代辦法。

王忠民的“費改稅”建議，實際上是回到重新做實個人账戶，且將此账戶放到稅務部門的監管下，實行稅收遞延，強製投資運營。這種設想有點像西方國家對個人自願建立的養老账戶管理方式，不過我們這8%是強製性的。比如美國的 401（K）計劃。該計劃下，養老金資產記在員工的個人账戶名下，由養老基金管理機構管理。在資本運營前，養老基金管理機構先行選擇一系列的投資機構和投資產品，然後將一份列有這些機構、產品連同相應風險收益的清單交由員工，再由員工個人決定具體的投資去向。根據員工的投資意願，管理機構作為信託人將養老金委託給專業的投資機構進行市場運作。與此同時，企業需將其養老金方案及信託方案報備給勞工部，經勞工部獲準後方可獲得入市資格；還需經稅務局批準，以獲得相應的稅收優惠政策。相比之下，國內在這方面的做法還不成熟，沒有相應的制度，缺少可信賴的投資機構和產品，監管也幾近空白。如果我的個人账戶充實了，誰決定它的投資？是某個管理機構嗎？它投資誰，要不要取得我的同意？需不需要我的知情？如果我自行決定投資，那麽，我找誰投資呢？機構可信賴嗎？產品可靠嗎？有嚴格的監管和風險提示嗎？這一切都沒有保障。所以，做實養老金個人账戶，是要傷筋動骨的，面臨的風險、阻力和困難必定很大。當然，如果改革成功，則對社會養老保險制度的完善是很有幫助的。從這個角度看，王忠民的“費改稅”建議是有積極意義的，可以進行充分的論證和探討。

但王忠民的“費改稅”建議，實際上是名實不符，所以引起誤讀。這裡有必要看一下，如果真的像李長安解讀的那樣，個人繳納的部分變成稅，不再是費，將會帶來什麽後果。

我們知道，費和稅最大的區別之一是，費是等價有償的，稅是無價無償的。個人繳納的養老保險費，本質上仍然是個人財產，只是在退休前不得使用，在退休的時候，會分月返還給繳納者；如果你中途由於特殊原因退保，這部分積累也可以退還；如果你去世時還未用盡個人账戶的錢，其家屬還可以繼承。但如果這種保險費變成了稅，那麽，就與個人無關了。一旦繳納，就進入了國庫，成為國家財產，不再是個人財產。無論你中途有什麽原因中斷參保，無論你什麽時候去世，都不會將餘額退給你或你的家屬。如李長安認為社保“費改稅”會有利於充分發揮社保基金的共濟性和共享性，這種看法似是而非。本來，我國社會養老保險制度實行統账結合，一方面，部門負擔的統籌部分屬於類似稅收的再分配徵收，另一方面，個人账戶為了鼓勵個人積極繳納，形成積累。如果個人繳納部分也完全變成再分配性質的稅收，那麽，參保者個人面臨的是繳多繳少一個樣，貢獻大小一個樣，反正都與自己的未來收益沒有直接關係。社保變成了大鍋飯，參保者的積極性將會面臨較大的打擊。同時，統账結合的社保制度也失去平衡性。

另外，如果將個人繳納部分改為稅收，那麽，這種稅收將是極不公平的，因為它嚴重累退。個人所得稅下，有一個免征額，所得達不到某種門檻的可以免征，達到更高門檻的還實行超額累進，使用更高的稅率。而養老保險個人繳納部分即工資的8%變成稅收，那麽，無論收入高低，都要負擔8%的養老稅，這對於低收入者極為不利，將嚴重加大其負擔。西方某些國家實行工薪稅（就是社保稅），其累退性長期飽受詬病。他們的弊病值得我們引以為戒。

那些為社保“費改稅”歡呼的人，不妨認真考慮一下以上問題。

作者為財稅史學者