“總體來看，這次新修改的土地管理法把農村三塊地改革的成功經驗全部吸收到土地管理法，在農村土地管理方面做出了多項創新性的規定。”
圖/甘俊 攝
土地管理法修改，塵埃落定。
8月26日上午，十三屆全國人大常委會第十二次會議在北京人民大會堂閉幕。會議以163票讚成、1票反對、3票棄權，表決通過了關於修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。
此次修改被認為在土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革方面均有所突破。在土地徵收方面，此次修改首次明確界定“公共利益”，並完善了征地程序，改革了征地補償制度；在集體經營性建設用地入市方面，本次修改清除了入市的法律障礙，明確了入市的條件和程序，並明確了使用者再轉讓的權利；在宅基地方面，下放了宅基地的審批權、增加了戶有所居的規定，並鼓勵宅基地有條件流轉。
“總體來看，這次新修改的土地管理法把農村三塊地改革的成功經驗全部吸收到土地管理法，在農村土地管理方面做出了多項創新性的規定。”在會後的新聞發布會上，自然資源部法規司司長魏莉華如此表示。
完善征地制度改革
此前，土地管理法已經做了兩輪審議。2018年12月23日，土地管理法修正案草案提請全國人大常委會進行第一次審議，刪去了現行土地管理法關於從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由部門或者個人使用。
2019年6月25日進行的第二次審議中，相對於一審稿，二審稿的修改重心放在了進一步完善征地情形及補償標準，並且完善集體經營性建設用地入市細則上，提出建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，但呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權分置’經驗”的詳細改動並未出現。
而此次三審修改最終通過，21世紀經濟報導記者注意到，修正案要求進一步收緊為公共利益需要征地的條件和程序、進一步完善征地程序，增加對補償方案組織聽證，同時，應當合理規劃鄉村產業和宅基地用地，提出為促進鄉村產業發展，改善農村居住條件，應當合理規劃鄉村產業和宅基地用地，並充分利用閑置宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
其中，在征地制度改革方面，作為原國土資源部上一次醞釀土地管理法修改的主要內容，在這一次的修改三次審議過程中也不斷細化。
據魏莉華介紹，征地制度改革涵蓋三方面內容。第一，首次對土地徵收的公共利益進行明確界定，在總結試點經驗的基礎上，採用列舉的方式，因軍事外交，政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發建設等六種情況確需要征地的可以依法實施徵收。
第二，土地管理法首次明確了土地徵收補償的基本原則，是保障被征地農民原有生活水準不降低，長遠生計有保障。這一規定改變過去以土地徵收的原用途來確定土地補償，以年產值倍數法來確定土地補償費和安置補助費的做法，以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法。另外在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物三項基礎上又增加了農村村民住宅補償和社會保障費，這樣就從法律上為被征地農民構建了一個更加完善的保障體系。
第三，完善土地徵收程序，原來的批後公告改為了批前公告，主要是使被征地農民在整個過程中有更多參與權、監督權和話語權。
另外，此次土地管理法將“基本農田”的表述改為“永久基本農田”，在第35條明確規定永久基本農田經依法劃定後任何部門和個人不得擅自佔用或者改變用途，要求永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。
有土地學者告訴21世紀經濟報導記者，這一改動突出了對基本農田永久保護的概念，反映出我國堅持最嚴格耕地保護制度不變的一貫態度並沒有變化。
宅基地改革仍需落地
作為征地制度的“一體兩面”，集體經營性建設用地入市是這次土地管理法修改最大的亮點。
在集體經營性建設用地入市方面，魏莉華表示，這次新修改的土地管理法破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙。新法刪除了原來土地管理法第43條，任何部門或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定。增加規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，並經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的部門或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之後還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。
這被認為是把實踐中已經出現的相關經驗，上升到法律層面的做法。中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英告訴21世紀經濟報導，這一變動讓已經付諸實踐的土地流轉方式具備了合法性：“集體經營性建設用地入市，實踐中是一直在操作的，比如廣東省幾年之前就有這樣的做法。在實踐過程中，這種做法也基本上是沒有阻力的，這次就是法律上的追認，從經驗層面上升到了法律層面。”
集體經營性建設用地入市，會對土地市場造成多大影響？
全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶表示，集體經營性建設用地入市，首先入市的土地要符合規劃，規劃必須是工業或者商業等經營性用途。第二個，入市必須要經過依法登記。第三個，它在每年的土地利用年度計劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經營性建設用地的使用權之後的土地權利人也要按原來規劃的用途來使用土地。因此從這幾個方面來講，它不會對我們的土地市場造成衝擊。
在宅基地方面，本次修改在原來一戶一宅的基礎上增加了戶有所居的規定，同時，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
不過，21世紀經濟報導記者注意到，對於宅基地制度改革的原則性規定，或許也為土地管理法下一步修改預留了想象空間。
有委員在三審過程中就提出，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅的規定，屬於政策性的表述，過於原則，過於彈性，不太符合“管理法”的特點和要求。“管理法”要有管理的措施、管理的手段，這樣籠統的規定在實踐中也比較難以實現修改法律所要達到的目的。
該委員建議，按照問題導向要求，盡量將這種政策性的表述上升為法律表述，盡量將提倡性的規定變為確定性的規定，盡量將柔性的規定變為剛性的規定，以更進一步地體現“管理法”的特點，增加法律的可操作性、強製性和權威性。當然，這僅靠憲法和法律委來修改是不行的，因為這不是文字表述的問題，是實質性的管理措施、管理手段、管理方法的問題，建議主管部門進一步研究相關措施，盡量規定得相對具體一些，體現法律的權威性。如果這次來不及研究，同意先通過實施，在實踐中進一步總結經驗，下次修改時加以完善。
（編輯：張星）
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