土地管理法二審稿“小改”：宅基地制度改動不大

21世紀經濟報導 宋興國 北京報導

“相對一審稿，草案二審稿的改動不大。”

6月25日，在接受21世紀經濟報導記者採訪時，農業農村部經濟研究中心研究員廖洪樂表示。

6月25日，土地管理法、城市房地產管理法修正案草案再次提請第十三屆全國人民代表大會常務委員會審議。根據日程，會議在6月25日上午聽取全國人大憲法和法律委員會關於《、修正案（草案）》修改情況的匯報後，將於6月28日下午3時，分組審議土地管理法、城市房地產管理法修正案草案。

按照自然資源部部長陸昊在《土地管理法》初次提交審議時做的說明，本次《土地管理法》修改的主要內容包括土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度和其他修改四個方面。

相對於一審稿，二審稿的修改重心放在了進一步完善征地情形及補償標準，而在市場更為關注的集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革方面，呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權分置’經驗”的改動並未出現。

征地制度改革成為焦點

2009年，原國土資源部就曾醞釀以征地制度改革為主的《土地管理法》修改，但最終未能通過。

在2017年開始的這一輪修改中，草案對於征地制度改革做出了更為詳盡的安排，縮小征地範圍，規範了征地程序，完善對被征地農民合理規範多元保障機制，從這些方面作出詳細規定。

有接近此次《土地管理法》修改的人士告訴21世紀經濟報導記者，二審稿相對一審稿中關於征地制度改革的焦點問題，做出了多處回應。

其中，草案一審稿在第十四條明確，因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的，可以徵收集體土地。其中，一審稿還專門將成片開發可以徵收土地的範圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，此外不能再實施“成片開發”征地。

但“成片開發”在當時仍然引起爭議。一些觀點認為，我國《憲法》和《物權法》將農村集體土地徵收的條件規定為公共利益的需要，而一審稿沒有明確界定成片開發是否需要出於公共利益，這容易在實際操作過程中為擴大土地徵收範圍留下口子。

另外，對於草案一審稿中明確的“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設需要用地的”，有委員在一審過程中就直接表示：“政府是誰？這個是要問一下的。到了市縣政府，我很擔心，如果主體資格太泛，集體土地就可以成為各級政府及其部門以徵收名義來取得的‘唐僧肉’。”

21世紀經濟報導記者了解到，針對這些對征地情形範圍的疑問，草案二審稿在一審稿第十四條基礎上做了兩處修改。

其中，一是在第一款中明確規定“為了公共利益的需要”可以依法實施征地；二是在第一款中增加規定，確需征地的建設活動應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，扶貧搬遷、保障性安居工程以及連片開發建設，還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃。

另外，在征地補償標準方面，草案二審稿同樣做出了兩處修改。一是在一審稿第十七條的基礎上對征地價格進行細化，明確徵收農用地的土地補償費、安置補助費標準所依據的片區綜合地價，應當至少每五年調整或者重新公布一次。二是在第十七條第四款中，增加了對因徵收農村農民住宅造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償的內容。

主要改動未涉及宅基地

21世紀經濟報導記者注意到，此次《土地管理法》的修改，從最早的原國土資源部公示版本，到一審稿，再到二審稿，關注的焦點發生了比較顯著的變化。

在最早的版本中，對土地徵收制度的改革意見相對具體且動作較大，而關於宅基地自願有償退出與農村集體經營性建設用地入市的相關修改，均屬於原則性規定。

一審稿明確了集體經營性建設用地入市的條件和入市後的管理措施，但在宅基地改革領域仍屬於原則性規定。

實際上，在草案一審過程中，曾有委員提出：“現在土地管理法對農村宅基地改革做的修改只是在現行土地管理法關於農村宅基地管理制度上的修和補。既然三權分置改革試點方案正在進行中，是不是在土地管理法修改過程當中，在下一步研究過程當中，結合農村宅基地三權分置改革的進展，把適當的政策經過一定的試點經驗總結之後，納入到土地管理法修改工作中。”

但上述人士告訴21世紀經濟報導記者，在集體經營性建設用地入市和宅基地制度兩大領域，二審稿改動不大。其中，尤其是在宅基地制度改革領域，主要改動並未涉及。

對此，有東部“三塊地”改革試點地區的農業部門官員告訴記者，這或與宅基地“三塊地”改革推進時間短，相關法理問題尚未厘清，政策儲備不夠豐富有關。

而在集體經營性建設用地方面，上述人士告訴21世紀經濟報導記者，草案二審稿有三點主要改動。

一是，根據有關改革要求，增加“城鄉規劃”作為確定集體經營性建設用地的依據。二是，草案出於健全集體經營性建設用地入市制度的考慮，增加規定：集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。三是，規定集體建設用地使用權入市具體辦法由“國務院自然資源主管部門制定”，修改為由“國務院制定”。

對此，廖洪樂告訴21世紀經濟報導，之所以要求本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表，有利於實現入市的民主決策。同時，這個修改也從另一個角度，終結了對到底誰來行使集體土地所有權的討論。在二審稿的語境下，即意味著應由集體經濟組織來行使集體土地所有權，而對於沒有成立集體經濟組織的村集體，則由村委會代行所有權。

對於第三處修改，廖洪樂指出，這增加了入市辦法的權威性和可行性，因為土地收益分配涉及當地政府、集體經濟組織和農戶三方利益，與稅務、農業、財政等主管部門都有關係，因此顯然交由國務院制定更加適合。