多項土地改革法案上會 宅基地改革最為關鍵

劃重點

土地管理法修正案草案將迎來一審的同時，十三屆全國人大常委會第七次會議將審議延長試點縣市調整有關法律規定期限，意味著農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項改革試點工作或將再度延期。此次會議還會同步審議包括耕地佔用稅法、村民委員會組織法、土地承包法等多個涉及農村土改法律的修正案草案，修改可能會相互配合，整體力度可能更大。專家表示，目前三塊地改革還沒有形成普適性的改革經驗。三塊地中，又以宅基地管理制度改革最為關鍵，同時也是改革進展相對最為緩慢的部分，特別是宅基地三權分置中，資格權的法理問題，尚未有清晰答案。只有解決了宅基地資格權，也即過去討論的集體經濟組織成員權的法理問題，後續的財產權才有可能實現。

本報記者 宋興國 北京報導

土地制度改革，正進入近年來最關鍵的時間節點。

最新消息顯示，十三屆全國人大常委會第七次會議將於12月23日至29日在北京舉行，委員長會議建議，審議農村土地承包法修正案草案、耕地佔用稅法草案、車輛購置稅法草案、公務員法修訂草案、法官法修訂草案、檢察官法修訂草案、民法典合約編草案等17部法律的修正案草案的議案，此外，該會議還將審議“再次延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限”。

飽受各方關注的土地管理法修正案草案將迎來一審的同時，後者審議延長試點縣市調整有關法律規定期限，也被認為是一項重磅消息，意味著農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項改革試點工作或將再度延期。

土地管理法修改終初審

在上述多項涉及農村改革的法律草案中，原定於今年8月審議的土地管理法修改，被認為最為重要。

從原國土資源部在2017年5月發布的《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）來看，對土地徵收制度的改革意見相對具體且動作較大，而關於宅基地自願有償退出與農村集體經營性建設用地入市的相關修改，均屬於原則性規定。

原國土資源部在解釋征求意見稿的相關修改時表示，當時修改的重點是平衡好保障國家發展與維護農民權益的關係，在完善征地補償安置問題上下功夫，確保被征地農民原有生活水準有提高，長遠生計有保障。一是明確界定土地徵收的公共利益。二是進一步規範征地程式。三是完善對被征地農民合理、規範、多元的保障機制。

其中，被認為最關鍵的是征地補償機制的改動。征求意見稿第四十八條規定，省、自治區、直轄市應當製訂並公布區片綜合地價，確定徵收農用地的土地補償費和安置補助費標準。區片綜合地價應當考慮土地資源條件，土地產值、區位、供求關係，以及經濟社會發展水準等因素綜合評估確定，並根據社會、經濟發展水準，適時調整區片綜合地價標準。

而現行土地管理法對徵收耕地的補償費用，制定為根據該耕地被徵收前三年平均年產值倍數計算。

有東部縣級市的農委官員向21世紀經濟報導記者表示，由於過去征地制度對農民利益照顧較少，土地價值被嚴重低估，因此改革呼聲一直很高，在地方試點中也形成了比較成熟的經驗，在此次法律修改中屬於比較成熟的部分。

不過，隨著國內經濟形勢的變化，農村土地改革的迫切性越發顯現。自8月底以來，已有多位高層、權威學者、政府智囊在不同場合，從城鎮化、鄉村振興等多個角度，對更深層次的土地制度改革發聲呼籲。

中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平曾向21世紀經濟報導記者表示，根據土地管理法已有的修改，並不能完全解決當前的主要問題，也難以建立城鄉統一的建設用地市場。據他猜測，這次修改到底是做主要針對征地制度的“小改”，還是針對包括三塊地改革整體內容在內的“大改”，可能是土地管理法修改當前的爭論焦點。

而上述官員也表示，此次會議還會同步審議包括耕地佔用稅法、村民委員會組織法、土地承包法等多個涉及農村土改法律的修正案草案，修改可能會相互配合，整體力度可能更大。

不過，多位受訪人士也均指出，類似土地管理法這樣的修改涉及面廣，對經濟、社會發展影響重大的法律，至少要經過人大三次審議，因此後續繼續變動的可能性較大。

三塊地改革或延期

除了一系列涉及土地的法律審議外，值得關注的是會議的另一項重要表述：審議“再次延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限”，則引起了廣泛的關注和猜測。

這一表述並非首次出現。2015年2月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定，授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。

2017年底，第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《關於延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定》，將三塊地改革試點期限延長一年至2018年12月31日。

因此，此次委員會的相關表述，也被認為是中央正在考慮是否再次延期三塊地改革試點的標誌。

對此，有社科院農業研究人士向21世紀經濟報導記者表示，由於地方改革試點成效未達預期，中央考慮是否再次延期，“無奈但合理”。

據了解，原國土資源部於2015年部署展開“三塊地”改革試點，但當時每個試點縣域隻探索一項改革，全國共有15個縣域試點宅基地改革，15個縣域試點農村集體經營性建設用地改革，3個縣域試點征地制度改革。

而在2016年9月之後，原國土資源部開始在試點地區嘗試聯動改革，試圖將“三塊地”改革打通。但由於時間尚短等諸多原因，各地成果被認為並不明顯。

以成都郫縣為例，農村土改專家、成都市社科院原副院長陳家澤指出，作為33個“三塊地”改革試點縣之一，郫縣此前的主要改革重點是集體經營性建設用地入市。雖然目前應上級部門要求，也在推動另外兩個領域的改革試點，但目前成果還不明顯。

“目前三塊地改革還沒有形成普適性的改革經驗。”在陳家澤看來，三塊地中，又以宅基地管理制度改革最為關鍵，同時也是改革進展相對最為緩慢的部分，特別是宅基地三權分置中，資格權的法理問題，尚未有清晰答案。

實際上，在中央此前部署宅基地三權分置試點工作時就曾強調，各地要認真開展宅基地“三權分置”特別是農戶資格權的法理研究。陳家澤表示，因為只有解決了宅基地資格權，也即過去討論的集體經濟組織成員權的法理問題，後續的財產權才有可能實現。