完善農村土地制度改革的主體資格

來源：金融界愛投顧

摘要：農村土地產權制度改革中所有權歸集體和資格權歸農戶的核心地位不變，農村土地制度改革的重點是集體建設用地，而非農業用地，在新的土地管理法即將修訂的背景下，前期“三塊地”的改革試點在經營性建設用地入市，閑置宅基地盤活、征地範圍和被征地農民的多元化保障方面取得了實踐經驗，但主體資格方面存在一定法律漏洞，完善主體資格是當前試點中應重點關注的問題，在現有農村集體組織的基礎上通過構建新型農村土地股份合作組織的形式則具有較強的可操作性。

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農業是立國之本，解決了我國14億人口的基本生存問題，也為工業經濟提供了基礎原料，也是經濟轉型更新和供給側改革的重點和難點。但由於農業勞動生產率和產品附加值低，疊加以農戶為部門的自給自足的生產方式缺乏規模經濟效應等多重因素，導致產品缺乏國際競爭力，進而引發農村勞動力流失，以至於我國農業發展緩慢，“三農”問題矛盾突出，農業經營和發展模式到了不得不變革的歷史發展階段。而搞活農業和發展農村經濟是未來拉動經濟增長和實施鄉村振興戰略的主要方向。由於農產品的生產，以及先進生產技術的提升和推廣，均明顯受製於地域因素和社會歷史背景的影響，因此，農業的發展和改革需要循序漸進，需要花費較長的時間周期，需要幾代人的努力，難度較大；但相對來說，搞活農村經濟則較為容易，只要精準施策，對症下藥，就能千一發而動全身，起到四兩撥千斤的作用，其中，通過推進新一輪的農村土地制度改革（可以稱之為農村集體產權制度改革）是當前我國搞活農村經濟和推進供給側改革的著力點。

1、 農村土地現狀及其改革的迫切性。新中國成立以後，我國土地制度經過幾次大的改革，並於1986年公布了土地管理法，首次以法律的形式確定了土地制度關係，而後分別歷經了1988年第一次修訂、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修訂。由於我國《物權法》於2007年正式實施，疊加近年來城鎮化進程的快速推進引發農村土地閑置問題日益突出，新一輪的農村土地管理制度改革備受社會各界廣泛關注。2018年4月份發布的《全國人大常委會2018年立法工作計劃》顯示，土地管理法的修改名列其中，預計新的土地管理法即將面世，將為新一輪的土地制度改革提供制度保障，也為發展農村經濟和實施鄉村振興戰略打下基礎。目前我國農村土地實行集體所有，農戶享有承包權和經營權（而宅基地則稱作資格權和使用權）。我國農村集體土地可分為集體農業用地和集體建設用地兩類。其中集體農業用地又分為：耕地（含養殖水面）、山林（含草場）、四荒地；而集體建設用地又分為：宅基地、公益性公共設施用地、經營性建設用地三類。其中宅基地指農戶為了居住而修建的住房所佔用的土地；公益性公共設施用地主要以為農村提供各種公共服務和公益性設施用地，包括教育、醫療、交通、文化娛樂等服務的用地；而經營性建設用地則主要以當地工商業開發為主的用地，即鄉鎮村企業用地。

人口的流動是引發新一輪土地改革的必然趨勢，從農村外出務工勞動力人數（如下圖所示）來看，農村外出務工人數呈現年年遞增的走勢，截止2018年3季度約有1.8億農民工進城務工，由於城鎮化的加速推進，近年來另有約1億進城農民工及其家屬已經在城鎮落戶，變成了城鎮居民，因此，農村實際進城務工人數約為2.8億人。

農村勞動力外出務工有效的改善了貧富差距，促進經濟增長，但也導致大量耕地閑置、宅基地出現低效利用狀態和過剩的狀況。從上圖中可以看出，存在明顯的季節性因素，每年的一季度和四季度由於年初和年末的影響，就業的自然流動導致農村外出務工人數相對處於谷底，二、三季度則相對平穩，從近幾年來看，整體人數呈現逐步上升趨勢，但考慮到中國人口結構變化，以及鄉村振興戰略的推出，疊加城鎮化率的穩步提升，預計這一上升趨勢將在下一個五年規劃即2020年之後出現逆轉，農村人口轉移勞動力或將出現轉捩點，但基於整體城鎮化率仍處於穩中有升的格局，在我國農村勞動力逐步枯竭的背景下，農村承包地無人耕種、集體建設用地閑置的形勢將愈加嚴峻。

據國土資源部的相關數據顯示，我國農村集體建設用地面積為19.1158萬平方公里，是城鎮建設用地的2倍，而宅基地在農村集體建設用地中的佔比約為70%，隨著農村人口向城鎮轉移，以及中國人口老齡化的加速，農村土地閑置問題突出，促使對農村集體建設用地，尤其是宅基地的改革緊迫性日益增強。2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發71號檔案，對農村土地制度改革涉及的農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點進行了頂層設計，同時決定在全國33個縣先行開展三項改革試點（也稱“三塊地”改革）。據自然資源部發布消息顯示，截至2018年6月底，我國農村土地制度改革33個試點地區已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝；集體經營性建設用地入市地塊970宗、2萬餘畝，總價款約193億元，收取土地增值收益調節金15億元，為全面改革推進取得了寶貴的經驗。但就目前改革試點的情況來看，允許農村集體經營性建設用地入市，而農村集體建設用地中經營性建設用地（即鄉鎮和村辦企業用地）佔比約10%，而佔比約70%的農村宅基地只能在集體所有製成員內部流轉或退出，雖能增加了城市用地供給和增加農戶財產性收入，但在實際操作中存在一定的難度，難以形成競爭有序的城鄉統一的建設用地市場。

2、現階段面臨的主要問題。增加農民收入是黨中央的政策基調，近年來提出鄉村振興規劃，目的在於改善貧富差距，除了正常的勞動所得，如何提升農民的財產性收入是當前深化改革的關鍵。從長期來看，“三塊地”的改革為增加農民財產性收入指明了方向，但在當前及以往的實施過程中存在很多問題，比如在征地方面，政策存在征地範圍太寬，補償標準偏低，征地程式不夠規範等問題。如果以政府預算收支中國有土地出讓金收入與征地拆遷補償的比較（如下圖所示）來看，國有土地出讓金收入明顯高於征地拆遷補償，前者約為後者的2-2.5倍左右，基於城區拆遷直接影響到城鎮居民居住屬性導致其補償成本要高於郊區農村和農地的征地補償，如果剔除城區征地拆遷補償，則農村土地轉變為國有建設用地在征地過程中的補償與國有土地出讓金收入之間的差距更大。由於我國土地增值收益主要來源於五個方面：集體農業用地及未利用土地轉變為集體建設用地、集體農業用地及未利用土地轉變為國有建設用地、集體建設用地轉變為國有建設用地、集體建設用地深度開發、國有建設用地深度開發。然而，根據我國《憲法》和《物權法》的規定，將農村集體土地徵收的條件規定為公共利益的需要，但在如何正確解讀“公共利益”的問題上，現行法律並未明確界定，這為地方政府可根據自身需要無限制地征用土地的行為留下了政策上的操作空間，引發地方政府的賣地熱和催生了房地產泡沫，同時，為保障18億畝耕地紅線不破，在實施佔補平衡的原則下，部分新開發土地的開發利用品質低於所佔用的土地，存在一定和征地亂象。

我國經濟高速增長，經歷了從工業化到城鎮化的快速發展階段，也伴隨著人口和土地流動的變遷，與此同時，由於城鎮與農村土地分別歸屬於國家和農村集體所有，而在近些年城市建設用地價格快速上漲的背景下，同期征地補償標準卻沒有做出相應調整，即在政府壟斷土地一級市場的情況下，一些地方對失地農民的補償額度相對較低，致使集體和農民在土地增值收益分配中處於不利地位，地方政府在征地後通過再次轉讓國有土地使用權的過程中獲得了較大的利益，形成了地方政府的“土地財政”，是導致土地一級市場與二級市場價差長期保持高位的主要原因，也引發土地供給與市場需求脫節，形成房地產調控難的主要障礙，以及住房貸款形成的居民財務負擔和城鄉收入差距二元化格局的重要因素。

“三塊地”的改革政策已頒布，試點地區正緊鑼密鼓的實施，以往在征地中出現的問題有明顯改善，尤其是保障農民利益方面有了較大的好轉，但問題仍然嚴重，隨著土地改革的持續深化，市場的逐步開放，使農村土地價格進一步與市場價格接軌，其自身價值屬性也能更多體現，預計近兩年及未來幾年國有土地出讓金收入與征地拆遷補償之間的差距有望縮減。同時，經過中央一系列的檔案及改革措施的落地，土地確權工作順利推進，為農村集體經營性建設用地的入市創造了條件，但也存在一些問題及不足，2017年8月21日，原國土資源部和住建部聯合下發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知，確定在北京、上海等13個城市試點利用集體建設用地建設租賃住房試點的政策，政策的頒布為城市租賃住房的建設提供了土地資源，同時也能有效盤活農村集體建設用地，但由於租賃住房建設成本高和回款周期較長，現金流製約了企業或集體開發的積極性，農村集體經濟組織內部或者項目開發方心有余而力不足，實質性的推進難度較大，目前僅少量部分大型房地產開發商實施，因此如何通過升化金融服務，尤其是如何打造租憑住房創新型金融產品的標準化、合法化、退出性成為關鍵。又如，在宅基地制度改革試點的推進方面也存在一些問題，2016年，原國土部等五部委發布《關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，提出要結合農村宅基地制度改革試點的要求，允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地。2017年底，原國土部印發《關於支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》又提出，允許深度貧困地區可以探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。2018年11月19日，國家發改委印發《關於總結推廣第二批國家新型城鎮化綜合試點階段性成果的通知》則在宅基地“三權分置”的基礎上再次強調，要鼓勵盤活利用閑置宅基地和房屋。政策的支持力度大，但實施過程中，如果從退出的角度來看，如採用貨幣化退出，一方面，大多進城的農戶為了給自己“留條後路”，另一方面，考慮到宅基地入市的價值高於貨幣化退出的價值，導致農戶退出宅基地的積極性不高。而如果是從流轉的角度看，又存在受製於同一集體組織內部流轉的限制，而在組織內部進入流轉的實質性作用不大，導致政策在推進過程中遇到阻力。因此，如何運用好宅基地“三權分置”改革，在所有權、資格權、使用權三者分離的基礎上，讓集體和農戶可以在繼續保有所有權和資格權的條件下流轉使用權，將宅基地做為支持農村經濟發展和鄉村振興的著力點或將成為未來改革推進的主要模式。因此，全社會普遍看好即將到來的新一輪的土地管理法修訂，由於在前期改革試點中已經摸索出了部分經驗，為本次修法提供支撐，預計本次土地管理法的修訂仍將涉及到以“三塊地”改革為主的核心問題。

3、 改革路徑及其探索。土地改革的前期試點工作已先於土地管理法的修訂在試點地區鋪開，為新一輪的修法積累了經驗和奠定了基礎。即將修訂的土地管理法，以及由此全面推進的新一輪的土地制度改革的進展備受關注。從前期試點的情況，以及政策對改革路徑的規劃中可以看出，農村土地集體產權制度改革中涉及的所有權歸集體的核心地位不會改變，改革的重點應該是前期提出的“三權分置”上，既能保證土地集體所有不變，又能盤活閑置土地實現增值收益，但考慮到為了保障國家糧食安全，18億畝耕地紅線不破的基本原則，集體農業用地流轉的可能性不大，而重點在於集體建設用地的經營權或使用權流轉方面，在具體的操作上，在維護基本國策不變的前提下，各地根據實際情況頒布相應措施探索前行。

以目前我國的城市化發展進程來看，未來農村土地改革空間巨大，且前景可觀，能打破製約當前城市化的弊端，縮減城鎮居民和農村居民之間的收入差距。根據城市建設用地面積、每年城市征地面積、城市人口密度三者之間的關係（如下圖所示），截止2016年我國城市建設用地面積約為5.3萬平方公里，呈逐年增長的態勢，伴隨著城市化的進程，城市人口密度的不斷增長，必然引發城市征地面積的擴張。2006年3月，得益於國務院頒布《關於解決農民工問題的若乾意見》，保障了農民工利益，為進城農民工營造了的良好的就業及生活環境，疊加房地產行業的快速擴張和經濟的高增長，農村人口快速向城市轉移，促使我國城市人口密度出現跳躍式增長，而在隨後的十年間，受我國人口結構的變化，以及人口老齡化的加劇，城市人口密度進入相對平衡階段；而另一方面，由於房地產調控的需要，疊加土地供給指標及征地由地方政府控制等因素，城市征地面積出現較大波動，從近十年的城市征地數據中可以看出，2007年、2014年房地產市場的火爆均伴隨著征地面積的下降，意味著征地面積的增加對抑製房地產市場過熱有較明顯的效果，考慮到新型城鎮化的加速推進，人口從大城市向外圍逐步疏散，居民就近城鎮化的主要方向將推動三、四線城市以及縣級城市發展，十四五期間，預計將出現大城市和特大城市的人口密度得到有效控制，而中小城市及縣級城市的人口密度將提升，大城市和特大城市的征地需求將減少基於停滯，而中小城市及縣級城市征地增長的格局。

城市化的發展、人口密度和征地需求的變遷為農村集體建設用地的流轉和入市創造了條件，如果將農村集體建設用地中佔比10%的經營性建設用地入市，則相當於在現有城市建設用地的基礎上增加了約40%的規模，形成多元化的土地供給方式，將改變土地供求關係，其對房地產調控的作用不言而喻，也將直接增加農村集體組織和農戶的收入，從而改善貧富差距。如何在當前法律、政策環境下結合我國農村實際情況走出一條符合中國國情的農村集體建設用地改革路徑成為當前的重點和難點。在前期“三塊地”改革的基礎上，經營性建設用地入市措施探索出了就地入市、調整入市和整治入市等先進案例，閑置宅基地盤活和局面流轉獲得突破，征地範圍和被征地農民的就業及社會保障等方面的多元化保障機制得到完善，大大的調動了農戶和集體組織的改革積極性，但在改革試點過程中，組織形式上則存在一定的法律漏洞，完善主體資格是當前試點中應重點關注的問題，就目前的組織形式來看，通過在現有農村集體組織的基礎上構建新型農村土地股份合作組織的形式則相對具有可操作性，首先在政策給予農村宅基地異地流轉和整理入市的支持，同時通過農戶將自身宅基地按份入股合作社，而經營性建設用地和公益性公共設施用地則以集體所有的形式入股，形成理論上的法人股和個人股，而經營性建設用地及公益性公共設施用地的法人股部分最後通過入市等方式產生的收益最終歸於原集體組織所有，但最終受益者仍是農戶家庭，從而形成法律上的新型主體資格，在堅持土地所有權歸農村集體和資格權歸農戶不變的核心前提下，通過合法的主體將經營權或使用權適當流轉或入市，既能解決法律上的合法性，又能解決運作的專業性和土地過於分散化的問題。在土地管理法的修訂和政策對新一輪農村土地改革的大力支持下，疊加具備完善的農村集體建設用地入市的主體資格，將逐步形成統一的城鄉建設用地市場，從根本上改變土地二元化結構，在地方政府土地供應壟斷被打破的同時，也將促使政府提高征地補償和進一步規範征地行為，但預計將縮減地方政府性基金收入及國家財政收入，迫使“土地財政”轉型。

據中國社科院農村所發布的《中國農村發展報告(2017)》指出，新世紀第一個10年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3045萬畝，每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平米，隨著新型城鎮化引發的轉移勞動力在城鎮落戶的逐步增長，及農村老齡化形成農村建房需求下降，我國以宅基地為主的農村集體建設用地的閑置情況日益加劇，而另一方面城市住宅用地和工業用地緊張，因此，如何在現行的政策環境下，充分調動農戶的積極性，通過可操作性強的方式，將閑置的農村集體建設用地為企業生產經營提供所需的大量廠房，以及抑製城市高房價和增加農民收入，成為決定新一輪農村土地改革最終成效的決定因素，也是實施鄉村振興計劃的關鍵所在。前期包括“三塊地”在內的農村土地改革試點取得了實踐性的經驗，引起了農戶關注，農村基層組織的生產和創業積極性明顯增強，趁改革開放40周期之機，在土地管理法修訂之際，應進一步加大改革力度，完善和細化土地改革相關配套法規，讓農村集體建設用地在流轉、退出、抵押、擔保、資產證券化等方面有法可依，增強其操作的靈活性和便利性，讓農村土地改革在服務國民經濟和改善民生方面起到四兩撥千斤的作用。通過一系列的改革，未來我國或將逐步形成以政府征地為主，農村集體建設用地入市、非房地產企業取得使用權的土地轉變為住宅用地為輔的多元化城鎮土地供給模式，農村土地制度改革之路任重而道遠。