“雙一流”建設背景下學院內部治理的路徑分析

摘要：目前，“雙一流”建設在我國高等教育領域備受關注，各高校紛紛開啟“雙一流”建設。在此背景下，學院內部治理作為“雙一流”建設的核心，凸顯其重要性。通過對學院治理的現狀問題和世界一流大學學院治理的實例分析，提出了“雙一流”建設背景下，通過擴大自主權、制度建設、共同治理及建立有效監督機制等路徑，實現大學學院內部治理的改革。

關鍵詞：“雙一流”建設；學院內部治理；路徑

隨著《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》等一系列文件的陸續頒布，“雙一流”建設全面啟動，其重點在於建設一流師資隊伍、培養拔尖創新人才、提升科學研究水準、傳承文化創新、著力推進成果轉化五大方面。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深化教育體制機制改革的意見》，明確指出“要健全促進高等教育內涵發展的體制機制，依法落實高等學校辦學自主權，改進高等教育管理方式，不斷提升治理能力。”[1]對於高校而言，優化內部治理結構和完善監督機制是提升自主辦學治校能力的關鍵，尤其是加強學院的內部治理。因為學院內部治理才是高校內部治理結構的重心，是推動“雙一流”建設的核心。隨著越來越多的高校意識到學院治理的重要性，學院逐步獲得更多的自主權，但在實踐中發現，有效的治理機制及監督機制尚未成型，隨之出現了更多的監督盲區。因此，加強大學學院內部治理及監督機制創新迫在眉睫。

“雙一流”建設的內涵

深刻理解“雙一流”建設的內涵是建設世界一流大學和世界一流學科的基礎和前提。一些學者認為：首先，“雙一流”建設要以國家戰略目標為宗旨。縱觀世界，各國的高等教育發展方向都與國家發展戰略緊密相連，宛如國家興衰的一面“鏡子”。我國旨在實現高等教育強國，因此建設中國特色高等教育就成為了各大學義不容辭的責任。其次，大學精神是“雙一流”大學建設的精髓，豐厚的精神底蘊和文化品格是“雙一流”建設的隱形動力和內在追求。世界一流大學都要將服務世界、敬畏學術、造就英才、自由爭鳴、開放共享、包容失敗、價值多元作為辦學的宗旨。最後，“雙一流”大學建設還須激發辦學活力。隨著“雙一流”建設大幕的拉開，各高校都有必要厘清“雙一流”大學建設的困惑，全面分析面臨的挑戰，從根本上尋找“雙一流”大學建設的動力，深入探索並準確把握高等教育發展的新情況、新使命、新機制，從而全面把握“雙一流”大學建設的脈搏，充分激發“雙一流”大學建設的辦學活力。[2]

當前，學院內部治理是“雙一流” 大學建設的核心任務。原因主要在於：首先，建設一流大學的關鍵是建設一流學科，學院是大學內部學科建設發展的重要組織[3]，學院對學科發展建設的重視程度直接影響著“雙一流”建設的效果；其次，學院是學校“簡政放權”的主要對象，唯有將 “放權”深入到大學基層部門—學院，才能實現 “雙一流”建設的目標；最後，大學使命是人才培養，而“雙一流”建設的重要任務是培養拔尖創新人才，學院作為開展教育教學的基層部門，可有針對性地根據國家和世界對人力和專業的需求，選擇性地確定人才培養方向。因此，在學院開展科學的內部治理是為實現一流人才培養、開展一流學科建設的基礎和保障。

我國大學學院治理的現狀

一直以來，關於我國大學內部治理的理論研究，學者們更多地關注學校層面的治理結構、治理體系以及大學治理的變革等方面內容，在實踐上主要是關於學校職能部門在教學、科研、財務、資產及後勤保障等領域管理的改革和舉措。但在學院治理層面，無論是理論研究還是實踐探索都較少涉及，對照“雙一流”大學建設的目標和要求，學院治理目前還存在以下三個不足：

第一，學院的辦學自主權非常有限。伴隨著大學內部治理結構的改革，各大學紛紛意識到向學院放權的必要性，逐漸降低學校層級的治理力度，將治理重心向學院下移，激發學院自主管理的積極性。但實際上，一些“核心權力”和“管理重心”並未真正到達學院，特別是在人事、財務、科研、教學、辦學等方面，這必然影響學院辦學的積極性。

第二，書記與院長的權責交叉，導致政治權力、行政權力、學術權力製約的失衡。目前，大學學院實行的是黨務和行政分工協作的管理原則。在理論上和現實中比較明確的是，學院黨委書記主管黨建、廉政、師生意識形態、學生事務、師生群團組織等工作，同時，還要主持學院黨委會、黨政聯席會；學院院長主管學院的學科建設、教學、科研、人才引進等工作，在學院中具有行政主體地位。在現實中，院長一般都是學術帶頭人，在本領域很有影響力；書記是既從事專業科研教學又具有黨政管理經驗的“雙肩挑”幹部，或者書記是專職管理幹部。如果院長比較專注於學術，書記行使的權力較多，包括黨委、學術和行政權力；如果院長性格作風比較強勢，就形成“大院長、小書記”的局面。政治權力、行政權力、學術權力的失衡，會對學院發展帶來不良的影響。例如：教學與科研是學院工作的核心，從事教學與科研的人員有時卻在學院多項事務中缺少發言權和決策權。一些學術人員的需求得不到滿足，反映需求的渠道不通暢，從而導致部分科研與教學人員喪失了研究的動力，一些教授則放棄了學術研究，改為力爭在行政管理工作中佔領一席之地，這很大程度上削減了教學及科研的實力，造成人才浪費、甚至對學院發展尤其是在學科建設與發展方面造成了損失。因此，處理好學院政治權力、行政權力、學術權力的關係，讓它們各得其所，各顯其長，各盡其能，各司其職，是保障學院高效優質運行的一個十分重要的條件。

第三，欠缺多維協調互動的內部治理和監督體系。上級監督、同級監督和下級監督是完善的監督體系中必不可少的部分。如今學院內部治理中的監督尚不能形成一個有效的體系，主要原因在於：一是上級監督無暇顧及，學校的紀檢監察和審計部門受到人力和時間的限制，無法對學院事務進行實時監督；二是同級監督難以實施，大多數學院由學院副職或辦公室主任兼任紀檢委員，同級監督基本上形同虛設；三是下級監督意識欠缺，教職工和學生是下級監督的最佳人選，但是通常教職工和學生對學院的事務知之甚少，再加上缺乏監督主體意識，從而導致下級參與學院治理和監督的渠道不暢通。[4]

學院治理的實現路徑

目前，學院內部實行“黨政分工合作，共同負責”的領導體制，其治理主體是從事學院決策和管理等活動的人員和組織，包括學院基層黨組織、行政組織、學術組織和師生群體[5]。隨著學校逐步下放辦學自主權到學院，在建立健全制度的保障下，學院各主體應該明確職權和責任分工，各司其職，共同參與治理，才能實現“雙一流”建設學院治理的預期效果。主要實現路徑如下：

第一，擴大學院辦學自主權。“雙一流”建設背景下，管理重心的下移是一個顯著的趨勢，從政府放權到大學、從大學下放到學院。但實際上，一些“核心權力”和“管理重心”並未真正到達學院，如人事、財務、科研、教學等，這嚴重影響到學院辦學的積極性[6]。對照美國大學，在學校宏觀監管下，各學院擁有教學、科研、人事、財務、物質資源等多方面自主管理權，如美國密歇根大學（University of Michigan）的學校章程中明確了學院作為基層辦學的主體地位，學院內部的行政體系與學術體系相得益彰，共同商議學院的人事、教學、財務等重大事項的決策，體現權力充分下放學院的治理特點。因此，我國大學應積極采取措施落實簡政放權政策，而不是把放權當作一個口號空喊，使學院真正擁有更多的辦學自主權。

第二，建立健全公開的學院規章制度。健全公開的學院規章制度是平衡各學科發展方向的依據，是平衡各利益相關者之間的紐帶。目前，我國大學已有的內部管理制度，尚不能有效地對學院層級的權、責、利進行明確、合理分配。隨著學院擁有更多的自主權，權力濫用的現象有可能出現，更有必要在學校制度框架下，經過充分討論且通過教代會、學代會審議，建立比較完善的規章制度，作為依據對學院內部權力運行進行管理和監督。

縱觀世界一流大學的學院治理，幾乎所有大學都擁有科學合理的大學章程及規章制度，做到有法可依、問責可循，而且在章程中明確指出賦予學院哪些權力，以及學院各崗位負責人的權責要求。以密歇根大學為例，大學章程涵蓋學院治理的制度規則、權力分配及操作程序等，明確了行政管理者、教師、學生等群體的權責關係，也對學院各委員會的責任與義務進行了明確規定。同時，提出學院對各項事務的決策要采取公開的方式，使全院教職工享有知情權及監督權，保證學院所有人的相關利益。因此，只有建立健全明晰權責和權力製衡的規章制度和行為細則，才能使學院治理有序運行[7]。

第三，采取內外共同治理方式。大學共同治理主要強調學院內外部主體的共同參與。國外大學治理模式是不同利益相關者的共同治理，利益相關者有政府官員、企業、校友、教授和學生等。美國大學的治理模式是董事會、行政人員、教職工和學生四個相關利益群體共同參與。美國賓夕法尼亞州立大學（Pennsylva年 State University）董事會成員由州長在州參議院的授權下遴選產生，州長或副州長、校長通常是董事會成員，其他成員有地方法官、企業家等。這些政府官員及企業家的加盟，為學校的發展提供了更多機會。在德國波恩大學（University of Bonn），學院最重要的決策機構是學院代表大會和學院參議會，前者主要由院長、教授、講師、學生等人員組成，其目的是維護師生的合法權益，共同決策重大問題；後者則由學院內部與外部人員共同組成。

我國大學的治理與國外有很大不同，是基於“黨委領導下的校長負責製”的管理體制。但我國學院治理，可以更多地吸取國外大學共同治理的精髓，來實現學院治理中黨委權力、行政權力和學術權力為主的三元權力結構共同治理的目標。黨委權力以黨委會為最高權力機構，其權責是保證黨的路線和方針的執行，領導思想政治和德育工作等。行政權力是以院長為代表的執行管理職能的權力，主要負責學院的學科建設、人事人才改革、教學科研管理、財務管理、國際交流、招生就業等事項。學術權力是大學作為學術機構而產生的權力，主要包括在學科建設、發展規劃、科研教學、職稱評定和學位授予等事項的決策權。[8]

第四，建立明確權責分工的監督機制。明確的職責定位和權責關係可以起到相互監督和製衡的作用。美國加州大學伯克利分校（University of Califor年, Berkeley）文理學院，院長負責學院整體發展，同時設有多名副院長及助理院長，在不同領域上分別配合院長完成學院的各項管理工作。學院下設若乾系，系是最基層的教學科研部門，系主任主要負責學術方面的管理，對教師聘任、職稱晉升、教學設置、科研項目的申請及實施等，同時系主任要接受學院的管理與監督。正是學院治理中職責定位、各層級間責權利明晰，相互間協作，分工管理學院事項，使學院管理效率和成效得以顯著提高[9]。

我國學院實行黨政分工合作運行機制，學院黨委會行使政治領導權力，院長是學院行政負責人，主要負責學院教學科研和行政工作。教師代表大會是教職工參與學院治理與監督的重要渠道，教代會有權對學院規章制度的制定、修訂、學院發展規劃、教職工隊伍建設、教學改革等事項提出意見和建議，同時監督學院規章制度和決策的落實情況。學院在重大事項決策時，采取信息公開方式向全體教職工通報，並邀請教師、學生代表共同參與決策，強化多維度監督方式。教授委員會負責學院學術事務，在學科建設和科研規劃、專業設置、職稱評定等學術事項上擁有決策權。黨務體系、行政體系和學術體系進行共同治理，各有分工，各有側重，又能夠相互監督，形成有效的權力平衡機制。

有權必有責、用權必受監督。問責製作為監督手段，實現權力與責任合理配比與製約，有利於實現教育公平，促進學院的健康發展。美國亞利桑那州立大學（Arizona State University）問責製內容包括：教師聘任、招生工作，科研評估、獎學金評審，課程設置、教學評價、學生學業評估等。把問責製作為學院內部治理的監督手段，是從預防的角度實現了權責統一，以確保管理目標的實現。學院內部問責可包含課程與教學、學術與科研、教師與學生、學院學術和行政組織機構運行質量等內容。實施問責的途徑可把原來主要針對學校層面的內部審查、內部評估、內部審計及自願問責等用於學院。因此，問責製也是對學院科學研究、教育教學質量和日常行政管理進行監督的有效機制[10]。

2018年1月，我國世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單公布，這標誌著全面建設高等教育強國的新征程正式開始。我們在深刻理解“雙一流”建設內涵時，應充分認識到“雙一流”建設需進一步完善內部治理結構，尤其是學院內部治理的改革創新。

隨著我國大學治理機制改革的深入展開，很多研究型大學開始探索下放部分辦學自主權給學院的模式，大學內部治理在學院層面將會有更大的運行空間。研究者應進一步關注相關改革動向，隨著新的學院權力運行機制的完善，將學院內外部監督納入到大學整體內部監督機制中來。（作者：趙穎 洪珊，部門：北京航空航天大學紀委辦公室監察處）

參考文獻：

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《北京教育》雜誌