今天的日本已然步入人口減少的時代，特別是地方城市的人口減少傾向尤為突出。伴隨著人口減少、房屋空置率不斷增長，2013年日本的房屋空置率是13.5%，為歷史最高。另外，在2013年1月國土交通省實施的“土地問題相關民意調查”中，民眾普遍認為空置地?空置房問題是生活中最常見的土地問題，此問題在人口減少率較高的地方城市更為突出。
人口與房屋空置率的推移。資料來源：筆者根據日本總務省統計局資料整理。
日本哪些地方空置率最高
近幾年，地方城市面對人口減少以及空置地?空置房問題，實施了包括移居對策在內的住宿設施、居民休閑場所等一系列的空置地?空置房的活用政策。這些活用案例的實施有賴於地方政府、民企以及當地居民等多主體間的相互協作，且這種協作模式在地方城市比較多見。
本文對總務省、國土交通省、農林水產省、經濟產業省、內閣府頒布的地方振興相關法律進行了整理。針對晚於文獻出版年的法律，通過HP“電子政府綜合窗口e-Gov”進行整理。可以將整理出的26個法律分為5類，即基礎設施整備、雇傭創生、政策?制度整備、基礎設施整備＋雇傭創生、雇傭創生＋政策?制度整備。
地方振興相關國家法律年表。資料來源：筆者自繪。
從立法的時間變遷軸可以看出，以1997年的《21世紀的國土開發規劃》為平台，日本國家立法發生了從《多極分散型國土促進法》等基礎設施整備到《城（鎮）?人?雇傭創生法》等政策?制度整備的轉變。日本已經從基礎設施建設階段過渡到了城鄉活化發展的階段，尤其是鄉村地區和中小城市，人口的不斷外流和住房的大量空置已經影響到了地方經濟社會的健康發展。
我們以總人口、人口密度、房屋閑置率，作為評價都道府縣是否有空置地?空置房問題的指標，把這3個指標的全國平均值與47個都道府縣的數值進行比較。
各都道府縣的人口、人口密度、房屋空置率。資料來源：筆者根據日本總務省統計局資料整理。
在房屋空置率方面，山梨縣的房屋空置率是17.2%，為全國最高；其次是四國地區的4個縣；另外中國地區的5個縣也都比全國平均值高；低於日本全國平均值的地區只有東北地區、關東地區、衝繩地區。
為了篩選出土地?房屋空置問題顯著的都道府縣，采取了以下方法：（1）通過總人口分布圖篩選出15縣，（2）篩選出人口密度低於全國平均值的都道府縣，（3）篩選出房屋空置率高於全國平均值的都道府縣。下圖為同時滿足以上3個條件的都道府縣，分別是石川縣、福井縣、山梨縣、和歌山縣、鳥取縣、島根縣、高知縣、大分縣、宮崎縣。
房屋空置率問題顯著的都道府縣。資料來源：筆者自繪。
針對人口減少以及房屋空置問題，地方政府、NPO法人等地方團體，設立了移居支援網等，傾力於充實移居支援制度等地域建設。另外自2011年東日本大震災發生後，日本全國範圍內掀起了對地方城市移居問題關心的熱潮。
日本全國人口變化。資料來源：筆者根據日本總務省統計局資料整理。
有關地方移居，寶島社出版的《鄉村生活介紹》中，發布了“理想居住鄉村排名”。在過去3年的綜合評價中，大分縣內的市町村共8次進入了日本全國前十，位居第一。另外， NPO法人故鄉與回歸支援中心與大分縣內的所有市町村都有協作關係，由此可以看出，大分縣在地方移居問題上是持積極態度的。
本文要介紹的國東市，是大分縣內最早制定“空置房適當管理條例”的市，空置房銀行的房屋登記數也是大分縣內最多的。此外國東市還策劃實施了豐富多樣的移居相關措施，例如鄉村生活體驗、地域複興隊等。
大分縣的移居政策
大分縣的移居相關措施，主要是由大分縣政府企劃振興部和觀光?地域局地域活力支援室主導策劃實施的，並根據各個市町村的情況，公平地給予各個市町村共同實施的機會。移居政策在2008年以前是由市町村自主實施的。個別市町村的移居措施以及宣傳是有一定效果的，雖然有一部分希望移居者是在考察當地的實際情況以及移居支援政策之後才選擇移居地，但更多的希望移居者僅僅是單純通過對該地區的印象進行選擇。
大分縣內實施的移居相關措施。資料來源：筆者根據地方政府網站信息整理。
事實上，針對山村地區的人口減少、空置房急增等問題，2010年前後日本的市町村都先後制定了“空置房適當管理條例”。此後，通過利用移居政策而移居大分縣的人數每年都呈增長趨勢。自2010年起到2014年的5年間，每年的移居相關預算總額為400萬日元（約24萬人民幣），而2015年的預算總額急增為6800萬日元（約408萬人民幣）。
由此可見，大分縣自2015年起，更加重視移居措施，實施了包括“在東京設置谘詢處”等5項新的關於“體制整備”、“地域宣傳”的措施。而且，“大分生活講座”的舉辦次數也從一年3次增加到19次。另外，2014年向大分縣移居的谘詢數為209件，而2015年增加到507件，是2014年的2.5倍，這是在東京設置谘詢處產生的積極效果。
國東市的移居措施
2010年大分縣的人口為119.64萬人，與2005年相比人口增減率為-1.09%。大分縣內人口增加的市町村只有大分市和日出町，其他的市町村全部呈減少趨勢。國東市的人口老齡化也在加劇，全市32002人中65歲以上的比例為36.4%。與2005年相比，2014年的人口增減率為-6.43%。
國東市位於大分縣東北部，面積約佔國東半島的一半。大分機場就坐落在國東市東部沿岸，交通也非常便利。而且國東市擁有良好的自然環境，2013年被認定為世界農業遺產。另外國東市作為古老的山嶽佛教勝地，孕育了六鄉滿山文化。為了能讓後人繼承這些文化資源，國東市以世界遺產認定為目標展開了一系列活動。並且近幾年，根據國東市國見町“第二次國東綜合規劃”，圍繞藝術?工藝小鎮的概念，實現了伊美藝術廊、藝術創作公寓等藝術家移住體驗設施據點的建設。
國東市的區位及市政府主導的空置房再生項目分布圖。資料來源：筆者自繪，照片為筆者自攝。
閑置房對策
2006年至2013年間，以國東市為主體實施的項目比較多。但自2014年以後，以NPO團體、企業等民間組織為主體實施的項目也多起來了。
2006年國東半島地區按照《新市建設規劃》，進行了市町村合並，現在的國東市由此誕生。2008年制定了《第一次國東市綜合規劃》和《國東市國東地區活性化規劃》，同年開始重視空置房增長問題，並於2010年施行“閑置房銀行登陸制度”。2011年實施了《武藏地區活性化規劃》。2012年設置了“地域複興協作隊”，同年成立了“雇傭促進協議會”。另外，《空置房適當管理條例》也在同年實行，並且隨著當地居民對空置房問題意識的逐漸增強，國東市與當地居民協作舉辦了古民居再生研討會。
2013年“地域複興協作隊”正式啟動，實施了空置房的實況調查。至2014年，政府方面相繼完善了移居相關的規劃與體制，以保證各種移居措施的實施。在這期間，值得注意的是國東市通過縣振興局與NPO團體建立了協作關係。
2014年國東市制定了《第二次國東市綜合規劃》。同年國東市與首都圈的民企共同出資實施了“settlego計劃”，以進行創業支援，但此項目翌年被中止。同期，由於在發放固定資產稅通知時，對空置房銀行登錄制度進行了宣傳，空置房銀行登錄棟數比上年度增長了約1.5倍。2015年實施了“國東市子女撫養住宅新建?購買支援獎勵金”制度與“移居體驗旅行”政策，並策劃實施了希望移居者與當地居民的交流項目。
一方面，國東市實施了各種各樣的移居相關措施，特別是空置房活用相關措施較多。另一方面，2015年開始在空置房銀行登錄制度的使用條件上，增加了“家庭成員中有65歲以下的家庭”一項後，引起了65歲以上的希望移居者的不滿，使用登錄申請者數比前年減少了60%。事實上，增加這項利用條件的目的，是為了讓更多的具備提高地方活性化魅力的希望移居者移居本地。國東市利用空置房銀行的設立與宣傳，以及就業相關的“生業設計”等，以多種形態積極推進空置房的活化。
2014年以後，國東市以外的多數團體也參與到移居措施的實施中。在國東市主導的伊美藝術廊與藝術創作公寓兩個項目中，國東市對空置房進行改造後，由NPO團體運營管理。此外，大學等地區外的團體也都參與到移居措施中。在國東市小蔥種植體驗農場項目中，民企在國家、大分縣、國東市不同行政部門的援助下，主導實施了農業生產支援。
利用空置房銀行制度移居過來的住戶中，以工藝、陶藝等方面的藝術家為主要群體。利用面對瀨戶內海的地理優勢，國東市舉辦了瀨戶內藝術節以及國東半島藝術節。這些藝術節的舉辦促進了當地同外地的創意產業相關人才或關注創意和藝術的人進行交流，以期成為他們移居國東市的契機。
下圖為國東市國見町伊美展示街的空置房活用分布示意圖。13件活用項目中，利用政府的部分補貼進行改造的只有2件，剩餘11件為個人、民企以運營或入駐形式呈現的空置房活用。
藝術展示街兩邊的建築利用現狀圖。資料來源：筆者自繪，照片為筆者自攝。
在空置房活用的急速推進下，國東市對居民實施了關於空置房活用的訪問調查。其中有些居民回答說“感受到商店街的集聚性在逐漸恢復”。也有移居者回答說“因為有先行移居過來的作家們，所以比較容易勾劃自己的未來”。
國東市內實施的移居相關措施的實施主體可以分為國家、大分縣、國東市、NPO團體、大學、企業、地域居民。在移居政策實施過程中，政府、居民、中間支援團體起到了重要作用，但各自職責不同，以下以國東市伊美町的多個項目為例展開闡釋。
1）政府的作用
國東市的政府支援主要分以下3種：（1）政府與施工部門、NPO團體、企業、居民等主體協作，以地域振興為目的的人才培養及就業崗位創造；（2）空置房銀行的信息宣傳與公開，雖然有爭議，但還是增加了空置房銀行使用者的年齡限制條款；（3）個別項目的企劃運營等環境整備（委託NPO法人運營），雖然預算不多，也達到了據點效果，但對於民間企業團體的改造工程等是沒有資金補貼的。
2）居民的作用
主要體現在居民間的社會關係網的持續性與強化。
首先，解決空置房問題要考慮的不僅限於使用者，房屋所有者方面也存在一定問題。比如，房屋所有者擔心把房產出手後會對自己造成負面影響，因此房屋會被放置或拆毀。為了解決這個問題，定期與技術人員（木工、建築師等）舉行學習研討會，也把古民居的價值與魅力裝訂成手冊，傳遞給更多當地居民。學習研討會帶來了不錯的效果，有數名因避免租借與買賣而使房屋呈空置狀態的所有者，以租借契約、不定期使用等合作方式，使得狹窄區域內的11棟空置房實現了再利用。
另一方面，參加學習研討會的年輕技術人員也重新認識了古民居的價值，並在各自的工作中尋找空置房再利用的合作機會。如此，既增強了年輕人的地域社會關係的持續性，也對地域振興意識的人才培養起到一定的效果。
3）非政府組織的作用
由當地居民組成的NPO法人在地區建設中的作用逐漸顯現。在作為移居體驗設施的“伊美藝術廊”等代表項目中，政府為改造主體，設施運營則被委託給NPO法人。這種模式的優點在於，政府為項目負責人會使房屋所有者放心把房屋租借出去，而NPO法人運營則更能擴大居民參加的自由度。另一方面，針對政府作為項目負責人會使花費增高這一問題，今後可以考慮以NPO法人等中間支援團體為項目主體，以實現改造項目的低花費與確保信賴問題。
4）多個團體參與的移居促進事例
國東市的特點是與NPO團體等多個團體協作，實施空置房改造活用項目。以 “伊美藝術廊?藝術創作公寓”的運營方法為例。國東市對空置房進行了改造，並委託NPO法人“國東粹群”運營管理，有移居意願的藝術家為主要利用人群。從NPO法人“國東粹群”處申請後，可以短期或者長期居住。在藝術節時，國東市委託藝術大學的大學生來這裡短期居住並創作作品。具體模式如下圖。
運營模式圖。資料來源：筆者自繪。
結語
日本在1950—1970年代初的高度經濟成長期間，由國家主導大力實施了農漁山村地區的基礎設施建設，並為了加強地方創生，掀起了港灣、機場、高速公路等交通基礎設施建設的熱潮，為企業的地方化提供了良好的環境。通過近20年間的建設，使日本國土的角角落落都享受到了居民最低生活保障。然而，這近20年的建設熱潮，也致使各個地方的固有地形、文化、習慣等固有特性遭到破壞並逐漸消失。
以此反省為鑒，日本頒布了一系列保護制度、振興政策來保護維持地方的固有景觀。而現在的中國同樣在大力發展農村建設。日本在20年間丟失的東西，在中國同樣有可能消失。在這裡希望通過介紹日本的發展過程以及現狀，對中國今後的農村發展有所啟發。
（本文經授權，轉載自《上海城市規劃》2018年第6期，原標題為《日本鄉村地區的空置房活用政策實踐及其啟示》，經刪減編輯。）
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