付一夫：全面放開放寬落戶限制 將帶來怎樣的經濟變局？

　　文/新浪財經意見領袖專欄專欄作家 付一夫　　

　　曾幾何時，戶籍宛如一堵無形的高牆，橫亙在城鄉、地區與人群之間，難以逾越；如今，這堵高牆因全國各地輪番上演的“搶人大戰”與《通知》的發布而真正開始瓦解。在戶籍改革的漫長征程上，國人已經奮鬥了35年之久。

　　繼石家莊後，又有一大波“零門檻”落戶的城市正拍馬趕來。

　　日前，國家發改委網站發布了關於印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知（以下簡稱“通知”），其中在“加快農業轉移人口市民化”這一任務中明確提及，要繼續加大戶籍制度改革力度，在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制。

　　如果把石家莊開創性的“零門檻”落戶比作星星之火，那麽《通知》便是為其燎原添了一場東風。

　　曾幾何時，戶籍宛如一堵無形的高牆，橫亙在城鄉、地區與人群之間，難以逾越；如今，這堵高牆因全國各地輪番上演的“搶人大戰”與《通知》的發布而真正開始瓦解。

　　在戶籍改革的漫長征程上，國人已經奮鬥了35年之久。

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　　在特定的歷史階段，戶籍制度的積極作用不可忽視。尤其是在工業化進程早期的我國，戶籍制度的建立大大減輕了城市的就業壓力，確保了工業化的優先發展，並實現了國民經濟與社會穩定的協調發展。當然，在計劃經濟體制下，戶籍的存在還有效避免了城市人口基本生活必需品按計劃供給的失控與無序。

　　然而，隨著國民經濟的進一步發展與市場經濟體制的逐步確立，城市輕工業與服務業日漸壯大，對勞動力需求增加；而農村勞動力過剩態勢愈發明顯，戶籍制度的負面影響也開始凸顯。最典型的例證便是上世紀80年代鄉鎮企業的崛起，讓相當數量的農民工及其家屬開始到城鎮務工經商，並迫切要求在城鎮落戶。

　　為了適應新形勢的要求，國家開始有意識地降低城鎮的“入市”門檻，這便標誌著我國長達35年的戶籍改革之路正式啟程。

　　比如，在1984年10月，國務院頒布了《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，其中明確了《自理口糧戶口簿》制度的實施；1985年，警察部頒布了《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，其中決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，標誌著公民開始擁有在非戶籍所在地長期居住的合法權利；同年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國居民身份證條例》，該條例規定“居民在辦理涉及政治、經濟、社會生活等權益事務時，可出示居民身份證，證明其身份”，憑借“一人一證”對“一戶一簿”的替代，實現了戶籍制度由對“戶”管理向對“人”管理的轉變。這不僅極大地放鬆了過去對於人口遷移的約束和限制，更體現出我國公民平等權和自由遷徙權理念的回歸。

　　不過，以上種種只能說是逐步放寬，而真正意義上的變化還要到2000年以後。

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　　進入新世紀，隨著經濟全球化的提速與我國市場經濟的深入發展，人口的自由流動、勞動力資源的合理配置、城鄉居民身份地位的平等性等一系列問題受到戶籍的掣肘。於是，時代再度呼喚戶籍制度的改革。

　　為此，2001年3月30日，國務院批轉警察部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，以小城鎮為起點開始深入貫徹，這標誌著我國戶籍制度的改革步入加速時期。而後，全國各地都在大膽探索新的戶籍改革方案，呈現出一片“百花齊放、百家爭鳴”的局面（參見下表）。

　　儘管這些改革模式有所不同，但其大體邏輯都是一致的，那便是迎合市場經濟的內在要求，降低城市落戶門檻，讓作為經濟活動主體的人能夠自由遷徙，企業能夠自主用工，勞動者能夠自主擇業。

　　不過歸根結底，經濟發達的大城市才是到人們流動意願的真正所在，因為那裡有更多的機會與更好的前景，即便是沒有機會落戶或拿到居住證，很多人也心甘情願在此“漂泊”。

　　以北京為例。2010年，北京常住人口為1962萬人，同2001年相比，年均增加64.3萬人；其中，2010年北京非戶籍人口700.3萬人，佔總人口的比重達到35.7%（參見下圖）。值得注意的是，1978年至2010年，北京人口增加第一個500萬用了23年，增加第二個500萬僅用了9年——而這第二個500萬中，近八成是非戶籍人口。這足以證明大城市對於廣大居民的吸引力。

　　站在全國的層面來看，當大量的人口湧入北上廣深等一線城市，其他城市的發展建設卻急缺人才時，這就是經濟學角度的一種人力資源配置不得當。

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　　2017年下半年開始，一場聲勢浩蕩的“搶人大戰”突然開始輪番上演於全國諸多二三線城市之中，而各個城市的優惠條件之一便是大幅度降低落戶門檻。且不提西安的“確保24小時辦完一個落戶手續”與山東的“一人落戶，全家落戶”，就連向來高冷孤傲的北京，在“疏解整治促提升”的同時，也給人才開辟了綠色通道。

　　無形當中，“搶人大戰”的不斷升級再度為戶籍改革的提速助了一把力。表面上看，這與前文所述的“人才引進”模式相似，並沒什麽新鮮之處，然而深究下去，這次有兩點是不同以往的：

　　其一，“人”受到的重視被擺在了前所未有的高度。

　　2014年，我國16-64周歲的適齡勞動人口首次出現下降，較2013年減少了113萬人，此後更是連年下降。倘若縮小年齡範圍，我國16-59周歲的人口規模早在2012年便出現了下滑，2012~2018年共減少了近3000萬人。這標誌著我國“劉易斯轉捩點”的來臨與人口紅利的衰減。此時，通過更高質量的勞動力來彌補數量上的缺失方為上策。

　　與此同時，在知識經濟和全球一體化的背景下，科技進步對經濟發展的促進作用越發強大，諸如大數據、雲計算、人工智能等新興技術正呈爆炸式發展，這也客觀上形成了國內市場上對人力資本前所未有的巨大需求。

　　其二，二線城市集體崛起，勢不可擋。

　　當一線城市吸引眾人的目光時，二線城市也在悄然間飛速發展著。繼天津、重慶、蘇州後，2014-2017年，杭州、成都、武漢、南京、青島、長沙、無錫七個城市的經濟總量也相繼進入“兆俱樂部”，且經濟增速始終高於全國平均水準。同時，這些二線城市的軟實力也在不斷提高，其中不少城市對於人才的吸引力，與北上廣深相比已不遑多讓。

　　不僅如此，國家的政策也正在向二線城市傾斜。在2017年確定的“國家中心城市戰略”城市名單中，除了北上廣深外，杭州、南京、鄭州、青島、成都、武漢、西安等城市悉數在列。該戰略不僅將上述二線城市提到了新的高度，更是充分肯定了它們對所在區域的異塵餘生帶動作用。再加上較低的生活成本與舒適的生活環境，可以預見的是，集體崛起的二線城市們，其前景會比經濟發展趨於飽和的一線城市更令人期待。

　　在此背景下，各地紛紛在最大範圍內予以落戶方面的政策優惠，惠及範圍也越來越廣。而此次《通知》的發布，更是翻開了時代嶄新的一頁；取“高牆”而代之的，是全國範圍內各個城市之間更為合理的勞動力資源配置與更加自由的人口流動，也是更有活力的國民經濟發展勢頭。

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　　還沒有結束。

　　戶籍是事關每個人的大事，而《通知》中所提及的種種內容，勢必會對未來產生一系列深遠影響。在筆者看來，至少有以下三點值得期待與關注：

　　第一，城鎮化進程或繼續提速。

　　在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，按照《通知》的要求，有近百座城市將全面取消或是放開放寬落戶的限制。這不僅會在相當程度上對非戶籍人口的落戶產生較大的吸引力，還會驅使很多農村居民來到城市落戶，從而帶動我國城鎮化進程的繼續提速。不過，由於不同城市的就業吸納能力、公共服務水準等方面存在差異，故對於人口的吸引程度也會有高有低。

　　第二，公共服務覆蓋面將會更廣。

　　或許會有人擔心，隨著更多人加入到城鎮化大軍當中來，是否會對現有的公共服務資源造成衝擊。不過根據《通知》內容，醫療、教育、養老等一系列關係到民生的問題都有提及，比如“在隨遷子女較多城市加大教育資源供給，實現公辦學校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策”，“全面推進建立統一的城鄉居民醫保制度”，“推進城鄉居民養老保險參保擴面”等等。受此影響，相關的公共服務覆蓋面也會進一步擴大。

　　第三，要警惕房地產市場炒作之風抬頭。

　　即便是落戶門檻一再降低，大都市與大都市周邊依然是人們的優先考慮對象。如果人口流動總體上向著這些地方聚集，或許會對當地的樓市帶來一定影響，比如房價上漲引發的炒作之風抬頭。因此，在“房住不炒”理念日漸深入人心的今天，除了放開戶籍之外，還應推動人口與土地的掛鉤，增加住房建設，同時做好房地產市場管控，謹防借機炒作。

　　(本文作者介紹：蘇寧金融研究院高級研究員，中國社科院管理學博士)