獨家｜國資委權責清單要來了！出資人的監管邊界在哪兒？

（圖片來源：全景視覺）

經濟觀察報 記者 王雅潔 3月30日，經濟觀察報獨家獲悉，一項全新的國有資本監管權力和責任清單，正在起草當中。如果進展順利，有望在2018年4月底上報中央深改組。

這將是2003年國務院國資委成立之後，頒布的首份國資監管權責清單。同時這也與2018年全國兩會政府工作報告中提出的“制定出資人監管權責清單”的要求相呼應。

國務院發展研究中心企業研究所副所長袁東明認為，上述即將出現的權責清單，意味著出資人的監管邊界將得到準確界定。

正處於醞釀中的權責清單，究竟會涉及哪些內容？

國務院國資委副研究員周麗莎分析，將要頒布的權責清單，應該包括權利清單和責任清單兩部分，例如具體的責任事項、問責機制等關乎國資委本身職能轉變的內容。

值得注意的是，國務院國資委研究員許保利表示，隨著機構改革方案要求國有重點大型企業監事會職能劃入審計署，正在制定過程中的權責清單，也需要隨之作出新的調整。

年底前欲推行

國務院國資委監管歷史上的首份權責監管清單，正在積極討論中。

經濟觀察報記者了解到，如果審批通過，2018年底前，這份國資監管權責清單有望正式施行。按照現有的流程，有望近期進入報批流程，待報批通過後，才會正式施行。這意味著從今年全國“兩會”提出要求到正式報批，前後歷經一個月左右的時間。一位國資人士說：“國資委推動改革的效率不慢，我們正在積極推動這件事”。

2017年5月10日，國務院辦公廳曾轉發過《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》便曾提出“嚴格按照出資關係界定監管範圍”，“科學界定國有資產出資人監管的邊界”。

在袁東明看來，從《方案》到權責清單，出資人與企業之間關係界定正在變得愈加明晰。而且《職能轉變方案》與監管權責清單之間是遞進關係，二者內容不會出現重疊。前者主要是取消和下放一批，權責清單相當於是一個正面清單，清單裡有的能監管，清單裡沒有的就不屬於監管事項，都屬於理清國資監管機構與企業之間的界限。換句話說，“權責清單是要對現在有的監管事項重新進行梳理，過去取消的、下放的都已取消和下放了。”

詳細來看，與《方案》不同的是，權責清單的側重點可能放在國資委各個廳局自身的職責圈定上。“《方案》中對企業下放的43項權利，其中取消的23項權利，主要是前期法律、法規沒有明確的職責，下放的9項權利主要集中於產權方面的職能，譬如通過資本市場進行股權交易等，授權的8項權利，主要是落實董事會職權，譬如董事會選聘的職業經理人薪酬、考核和評價等，這些權利的下放都是以企業為主體，落實企業市場主體地位”，周麗莎說，“現在要推行的權責清單，是關乎國資委自身的權責內容”。

不過這份首次頒布的權責清單，在許保利看來，操作起來仍是有難度的。

他對經濟觀察報記者說，“權責清單是什麽？我個人認為，首先要明確國資委對中央企業的權利是什麽，責任又是什麽，操作起來可能比較難。未來一旦明確之後，國資委的權利受到限定，對央企行使權力時便缺乏原有的彈性”。身為政府特設機構的國資委，與政府公共管理部門的屬性不同，所以在頒布權責清單時，應該和政府公共管理部門的權責清單有所區別，體現自己的特點。

而且，由於機構改革方案中對於國有重點大型企業監事會的職能調整，國資委對於央企的監管內容也會隨之作出調整。

許保利表示，例如原來對企業經營情況、執行相關法律法規政策情況的監督檢查等，這些事項未來如何通過其他途徑來進行監督檢查，是出資人需要考慮的問題。

周麗莎認為，對於該情況，未來可以考慮更多發揮外派監事的作用，例如通過完善公司治理結構的監事會，補充外派監事等方式來履行監督職能。

不過，由於機構改革的職能調整、人事變動等工作還沒有全部落地，將要頒布的權責清單究竟會如何劃定上述職能，目前仍是未知數。

北京仁達方略管理谘詢股份有限公司董事長王吉鵬對即將頒布的權責清單表示期待。他認為，該清單頒布後，有望進一步準確定位、科學界定國資監管邊界，這也是管資本的基礎和前提。他對經濟觀察報記者說：“明確國資委具體職能定位，明晰監管層權力清單後，將給予央企更多經營自主權，國有企業的活力將進一步釋放。”

地方跑贏中央

與國務院國資委權責清單制定進度有所區別的是，早在三四年前，多個地方國資委就已經啟動出資人權責清單的研究。截至目前，包括天津、北京、合肥等地方國資委均已頒布相關的權責清單。

和地方國資委同步的是，多家地方國企，尤其是地方國有資本投資運營公司，也早已開始紛紛試水權責體系的調整。

袁東明評價道，兩類公司（國有資本投資公司、國有資本運營公司）在這一輪改革中的取消、下放一批，以及國資監管機構的權責清單明晰過程中扮演著特殊的角色。相對於其他企業而言，率先進入試點的兩類公司權責下放走得更快，效率更高。

經濟觀察報從一家地方投資運營國企內部的權責體系方案中了解到，根據當地國資監管實際情況，該地國資監管機構已經列出了涉及多項內容的監管權利清單和責任清單。

舉例來看，在戰略管理方面，該地方投資運營國企發展戰略、中長期規劃由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權；在資產管理方面，該地方投資運營國企內部子企業之間的產權無償劃轉、通過產權市場轉讓國有產權、子企業增資、公司及子企業重大資產處置事項由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權；在投資管理方面，該地方投資運營國企計劃、並購、重組及投資項目立項由董事會審批，地方國資委在董事會行使表決權；在融資管理方面，該地方投資運營國企股權融資、上市等重大融資事項由董事會審批，地方國資委在董事會行使表決權。同時，在預算管理、人事任免及薪酬和考核管理等方面，該地方投資運營國企的預算、決算方案也是由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權。

經濟觀察報記者了解到，當地國資委還對該企業的董事、監事進行考核，其經理層選聘、薪酬、考核由董事會決定，地方國資委在董事會中行使權力。當地國資委提出要求，“工資總額也必須由董事會決定報地方國資委備案，並且地方國資委對該企業的合並、分立，終止、解散、清算或者變更公司形式有審批權，對其生產經營狀況、財務狀況、長官班子履職情況有知情權。”

除去權利清單，還有責任清單。

對於責任清單的圈定，包括地方國資委向該企業授權一部分國有資本的出資人職責，該企業對授權範圍內的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場化運作的專業平台，依法自主開展國有資本運作。

同時，地方國資委依法落實該企業董事會職權，完善該企業法人治理結構，合理選派董事、監事，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用。

在上述企業內部權責體系方案的結尾，標注顯示“國資委應避免直接參與企業具體經營活動，使企業充分發揮自主經營權。”

對於地方國資委以及地方投資、運營國企的先行探路，周麗莎表示，地方已經頒布的權責檔案，和國務院國資委即將頒布的權責清單存在一定區別。而且國務院國資委和地方國資委並不是隸屬關係，只是提出指導建議，地方國資委可以根據指導意見以及當地國企發展的實際情況來先行探路改革。“而且部分地方國資委在探索權責清單制定時，時間節點在十八大召開之後就已經開始此項工作”，周麗莎對經濟觀察報記者表示，因此等國務院國資委的權責清單正式頒布後，地方國資委也可以根據情況靈活做出調整。

統一監管路徑

在出資人與企業之間關係界定愈加明確的同時，統一監管路徑也是需要探索的改革方向之一。

從1991年開始探索建立國有資產授權經營體制、逐步形成集團化企業，到2013年開始提出改革國有資本授權經營體制、進一步釋放國有資本活力，授權經營體制改革正在進入新階段。

在周麗莎看來，國資委為了更好代行所有權，以及搞活企業，未來如果採用統一監管的方式（即由國資委來履行出資人並授權），可能更符合改革方向。

在她看來，出資人授權與監管是中國授權經營體制改革必須堅持的正確方向，決不能走“政企不分”的回頭路。

從國際範圍看，許多國家特別是西歐、北歐國家的國有企業搞不好，一個重要原因是政企不分，議員兼任企業董事，企業管理者按公務員管理。另外，現代大型企業、跨國公司的主要股東往往是基金會、投資銀行、家族財團等機構投資者，他們決定著企業經營發展的戰略方向，而成千上萬的“散戶”只能通過資本市場“用腳投票”，在企業經營發展上起不了決定性作用。這種股權結構有利於企業持續、穩定、長遠發展。中國設立專門機構履行出資人職責，與機構投資者的功能相似。

周麗莎表示，未來改革的核心是出資人進一步向企業放權，圍繞增強監管企業活力和提高效率，不斷提高國有資產監管的專業化水準，聚焦監管內容，該管的科學管理、決不缺位，不該管的依法放權、決不越位，而不在於構建“雙層架構”或“三層架構”。

因此，她建言，中央應加大統籌推進力度，穩步將黨政機構、事業部門所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，由國資委履行出資人職責並授權；具備條件的進入產業集團或國有資本投資運營公司，由產業集團或投資運營公司履行出資人職責並授權，盡快實現國有資產出資人專業監管全覆蓋。

王吉鵬則認為，改革的核心要義和最終目的，是確保國有資產保值增值和搞活企業共同實現。以管資本為主加強國有資產監管，加快實現以管企業為主向以管資本為主的轉變具有重大實踐指導價值，並將產生深遠影響。