農村土地“三權分置”如何入法應斟酌

農村土地“三權分置”如何入法應斟酌

民法典物權編草案新增土地經營權內容常委會委員建議

“如果將土地承包經營權與土地承包權簡單等同，就反映不出土地流轉前後承包方權利內容的變化。取消承包權，目前在理論界和管理部門都未形成共識。”

承包地“三權分置”問題、宅基地“三權分置”問題、承包地經營權問題、農民集體建設用地如何入市……關於農村土地的相關問題一直是社會關注的熱點，也是整個民法典立法中需要引起高度重視的焦點之一，同時也是此次民法典分編立法中的難點。

黨的十八大以來，黨中央提出要深化農村土地制度改革，健全農村產權保護法律制度，賦予農民更多的財產權。近日，民法典物權編草案提請十三屆全國人大常委會第五次會議審議。在作草案說明時，全國人大常委會法工委主任沈春耀專門介紹了關於農村土地使用權改革的相關問題。

沈春耀說，為落實黨中央的改革要求，2015年，全國人大常委會曾前後通過兩個授權決定，授權開展“兩權”抵押和集體建設用地入市試點。與此同時，全國人大常委會啟動了農村土地承包法的修改工作，並於2017年11月進行了初次審議。在總結有關改革試點實踐經驗的基礎上，結合農村土地承包法修改的審議情況、各方面提出的意見和基層調研情況，草案對物權法的用益物權制度、擔保物權制度作了相應修改，規定實行家庭承包的土地承包經營人有權出讓土地經營權，並對土地經營權的內容作了規定，以體現“三權分置”改革精神。同時，還修改了土地承包經營權抵押的相關規定。

圍繞農村土地“三權分置”以及土地流轉等相關問題，多位常委會委員對物權編草案提出了修改意見。

土地經營權能否“出讓”仍需斟酌

草案第一百二十九條規定，實行家庭承包的土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權互換、轉讓或者出讓土地經營權。出讓的期限不得超過承包期的剩餘期限。未經依法批準，不得將承包地用於非農建設。

對此，陳錫文委員認為“出讓”一詞不是很確切。“習慣上，土地使用權的‘出讓’都是用在城鎮建設用地上，即政府出讓土地使用權或是土地使用權人轉讓土地使用權。在農村經常用的概念是‘流轉’,農村土地承包法、物權法、土地管理法用的也都是‘流轉’。”

但不管是“流轉”，還是“出讓”，陳錫文認為都沒有點出承包經營權人讓渡土地經營權的本質。“這在中國千百年來就是土地租賃關係，講清楚這一條很重要，法律關係就可以搞得很清楚，可以免除很多不必要的麻煩，有助於厘清當事雙方的民事關係，也有助於厘清他們之間的法律關係。”陳錫文建議，把承包的土地給其他人耕作到底是什麽性質，應當借物權編界定得清楚一些。

陳錫文同時指出，如果講清楚土地經營權是租賃，就涉及承租人有多大權利的問題，承租人能不能把土地再轉租給別人、承租人能不能把租來的土地抵押擔保，這都是需要認真討論的事。

“現行法律中的土地使用權出讓，是把國有土地使用權一次買斷，如國有土地出讓期40年、50年、70年，出讓金一次性付清。農村集體土地的發包方與承包方是承包關係，承包方流轉土地包括轉讓、互換、轉包、出租、入股等，不是一次性賣斷經營權，是按年收租金。”對於草案中土地經營權“出讓”的提法，劉振偉委員也認為應再作斟酌。他指出，在轉包、出租、入股之外又出現一個“出讓”，沒有實際意義。

在劉振偉看來，農村土地承包法中關於土地流轉的幾種形式已經深入人心，沒有必要再引入“出讓”概念，引入後又會衍生出“出讓方”“受讓方”“受讓人”等概念，與原有的“承包方”“土地經營權人”“第三方”概念交叉重複，不便於基層幹部和農民理解。“針對農民的法律，簡單明了最好。土地流轉幾十年了，沒有用‘出讓’的概念照樣搞得很好。建議恢復原有土地經營權流轉的內容和概念。”劉振偉說。

承包權和承包經營權不應簡單等同

土地經營權是此次新寫入草案的內容。對此，劉振偉認為，草案中僅僅引入土地經營權概念，而沒有承包權概念，有待商榷。

劉振偉指出，土地承包經營權與土地承包權的權利內容是有區別的，不能簡單等同。從農村土地家庭承包的歷史沿革看，先有“兩權分離”，後有“三權分置”，界限就是承包地是否從承包方流轉到第三方。“兩權分離”是發包方(集體經濟組織)與承包方(農戶)的關係，“三權分置”是發包方、承包方、第三方的關係，兩類權利結構在實踐中並行不悖。把邏輯關係原很清楚的兩組權利，簡單地放在一個籃子裡爭論概念問題，可能會出現概念之爭。

“如果將土地承包經營權與土地承包權簡單等同，就反映不出土地流轉前後承包方權利內容的變化。取消承包權，目前在理論界和管理部門都未形成共識。”劉振偉說。

應進一步明確“三權分置”關係和界限

草案第一百二十六條規定，土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有佔有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。

對此，許為鋼委員認為，“佔有”從字的理解有“所有”的意思，按照“三權分置”的含義，所有權不是農民承包戶的，建議刪去“佔有”兩個字。同時，建議草案應當對“三權分置”的三權之間的關係和界定作出明確說明，目前的草案其他條款裡並沒有說明這一內容。

此外，針對草案第一百三十條中規定的“土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓或者出讓土地經營權”，許為鋼建議用“轉讓”代替“出讓”。理由是：出讓要收費，有買賣的含義在裡面，但實際情況是經營權的轉讓有時候並沒有收取費用，比如，親戚朋友之間或者鄰裡之間，承包權沒有發生變化，但是其他人可以無償使用。用“轉讓”可以是有償轉讓，也可以是無償轉讓，比較符合實際。