農業部回復人大政協建議提案：建農戶承包地流轉機制

　　農業部回復人大政協建議提案： 農戶承包地流轉機制初步建立

　　本報記者 宋興國  實習生 李秋珊 北京報導

　　導讀

　　截至2017年6月底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.97億畝，佔家庭承包經營耕地總面積的36.5%，流轉合約簽訂率達到70.3%。

　　近日，農業農村部集中發布了一批對全國人大與全國政協的提案、議案與建議的回復，農業農村部表示，近年來，土地流轉管理和服務水準明顯提高，農戶承包地規範有序流轉的機制初步建立。

　　21世紀經濟報導注意到，隨著頂層設計的進一步清晰，以及各類配套機制的建設，家庭承包地流轉在流轉規模與流轉程式上都取得明顯進步，農戶承包地規範有序流轉正在實現。

　　數據顯示，截至2017年底，承包地確權面積11.59億畝，佔二輪家庭承包地（账面）面積的80%以上；發放土地承包經營權證1.06億份。而截至2017年6月底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.97億畝，佔家庭承包經營耕地總面積的36.5%，流轉合約簽訂率達到70.3%。

　　9月10日，中國社會科學院副院長蔡昉撰文指出，要進一步釋放農業勞動力，必須根據變化了的情況，打破製約農業生產方式現代化的瓶頸，突破口便是通過土地制度改革，鼓勵土地流轉，擴大經營規模。

　　頂層設計逐漸成熟

　　蔡昉認為，20世紀90年代以來，農業生產中資本替代勞動的過程已經加速，然而，農業與非農產業之間的生產率差距卻沒再顯著縮小。但由於農業的經營規模過於狹小，在物質費用大幅增加的情況下，出現資本報酬遞減現象，導致勞動生產率未能伴隨資本投入的增加而提高。

　　其中，如何在保護農民利益的同時，實現農業規模化經營，成為一個迫切需要解決的問題。21世紀經濟報導注意到。近年來，如何在堅持最嚴格耕地保護制度的前提下，規範土地流轉，實現農業適度規模經營，頂層思路逐漸清晰。

　　2014年，中辦、國辦印發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出， 要健全土地承包經營權登記制度，在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作；嚴格規範土地流轉行為，土地承包經營權由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。

　　2016年，農業部印發了《農村土地經營權流轉交易市場運營規範（試行）》，進一步明確了在流轉交易市場進行交易的相關規程。同年，中辦、國辦印發了《關於完善農村土地所有權承辦權經營權分置辦法的意見》，明確要求保護農民的承包權。

　　而在法律層面，“三權分置”等寫入《土地承包法》修正案，則代表著相關土地制度改革正在從政策上升到法律層面。

　　2017年11月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議審議農村土地承包法修正案草案。

　　草案明確提出，以家庭承包方式取得的土地承包經營權，在流轉中分為土地承包權和土地經營權。承包土地的經營權流轉後，承包方與發包方的承包關係不變，承包方的土地承包權不變。

　　“草案把三權分置明確地說出來了，有利於土地的所有權、承包權和經營權的保護，也有利於保護集體承包農戶或轉入土地的第三方的權利，是之後的土地流轉和規模經營的堅實基礎。” 農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂指出。

　　草案規定，土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉；第三方通過流轉取得的土地經營權經承包方或其委託代理人書面同意，並向本集體經濟組織備案後可以再流轉。同時，草案增加了土地經營權可以入股從事農業產業化經營的原則性規定。

　　今年9月7日，十三屆全國人大常委會公布立法規劃，包括三類共計116件立法項目。其中，農村土地承包法（修改）列入條件比較成熟，將在任期內擬提請審議的第一類立法項目，並擬定於10月再次審議。

　　種種有利條件下，承包地流轉規模進一步擴大，農業農村部此次回復表示，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.97億畝，佔家庭承包經營耕地總面積的36.5%。

　　但也有不願透露姓名的農業專家表示，目前農業部發布的數據，缺乏詳細的可對比的數據資訊歷史演進情況，而從其調研的情況來看，基層存在對政策理解不到位、執行不嚴等情況，“尤其要謹慎下結論”。

　　“政府應當從經營方式和服務能力來綜合考慮，做好市場監管和必要的服務，積極引導各類主體，才能形成‘適度規模、增產增收’農業經營格局。”上述專家表示。

　　此外，由於各地農村土地制度改革面臨的情況有所不同，其政策如何而落地也有不同。

　　研究了多地引導適度規模經營政策的華中師范大學中國農村研究院黨亞飛博士此前告訴21世紀經濟報導，地方擁有不同的經營模式，在國家政策和農民實際需求下，政府應當從經營方式和服務能力來綜合考慮，做好市場監管和必要的服務，積極引導各類主體，才能形成“適度規模、增產增收”農業經營格局。

　　加速涉農金融產品創新

　　實際上，不僅是流轉總量，21世紀經濟報導注意到，從流轉基礎，到流轉程式，以及流轉事後的保障和糾察等，一套圍繞規範農戶承包地流轉、擴大適度規模經營的體制機制正在形成。

　　其中，推進承包地“三權分置”，被認為要以明確權屬關係為基礎。自2014年部署開展整省試點以來，全國確權工作取得了積極進展。截至2017年底，31個省（區、市）均開展了承包地確權工作，共涉及2747個縣級部門、3.3萬個鄉鎮、54萬個行政村；承包地確權面積11.59億畝，佔二輪家庭承包地（账面）面積的80%以上；發放土地承包經營權證1.06億份。

　　目前，天津、河北、山西、上海、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、海南、四川、貴州、陝西、甘肅、寧夏等17個省份已向黨中央、國務院提交基本完成報告。

　　同時，在流轉與生產過程中，涉農金融產品的創新也在加速。

　　資本監管方面，農業農村部在回復中表示，已經建立了工商資本租地監管和風險防範制度。進一步指導各地對工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地明確上限控制，分級備案、審查審核、風險保障金和事中事後監管等“五項制度”，嚴格準入門檻，加強事中事後監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益。

　　抵押貸款方面，2016年，人民銀行、原銀監會等部門印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》、《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，2018年印發《關於進一步做好“兩權”抵押貸款試點有關事項的通知》，指導銀行業金融機構完善抵押物處置機制，探索了管理公司回購、第三方擔保等處置方式；推動地方政府對確權登記、價值評估、風險補償、交易流轉等做出制度安排等。

　　廖洪樂認為，在當下的實踐中，土地承包經營權是多利用預期收益去做抵押的，而不是用土地做抵押。土地流轉大多是流轉給大型的公司，銀行按照每畝地能產多少作物、具有的價值進行抵押貸款，農民可能失去的只是流轉期限內的使用權，過了流轉期限之後，地仍然屬於農民，不屬於企業。

　　據了解，截至2017年末，五家大型銀行“兩權”抵押貸款餘額超過44億元。

　　此外，如何解決農村土地承包經營糾紛，也是農村承包地流轉機制的一個重要組成部分。

　　農業農村部在相關回復中稱，已會同國家林業局制定了仲裁規則、仲裁委員會示範章程、仲裁工作規範，並下發《農業部關於加強基層農村土地承包調解體系建設的意見》，指導鄉村兩級做好糾紛調解。

　　截至2017年底，全國已設立仲裁委員會2517個，比調解仲裁法開始實施的2010年增長了1.79倍，基本覆蓋全國各涉農縣（市、區）；設立鄉鎮農村土地承包調解委員會3.2萬個，村級調解小組59萬個，全國“鄉村調解、縣市仲裁”的農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系已基本建立。

責任編輯：陳永樂