土地承包法二審稿征求意見，承包地調整規定暫不修改

土地承包法修改再進一步。

近日，全國人大常委會在其網站上公開對農村土地承包法修正案（草案）（二次審議稿）征求意見，並公布了全國人民代表大會憲法和法律委員會關於《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》修改情況的匯報。

本次草案二審稿共修改45處，在落實“三權分置”改革要求、規定土地經營權的登記、土地經營權的融資擔保制度、承包期延長、承包方棄耕拋荒和承包地調整等方面做出了重大修改。

21世紀經濟報導記者了解到，在落實集體土地所有權、承包地調整、細化土地經營權融資擔保制度等方面，草案還有較大爭議。

進一步厘清“三權”關係

此次征求意見從2018年11月1日開始，至 2018年12月1日結束。

2017年11月，農村土地承包法（修正案草案）一審稿曾征求意見，共征得313人次的859條意見。

二審稿中，在包括耕地承包期再延長三十年、明確農村承包地“三權分置”等方面延續了一審稿的設計，並做出深化。

全國人大憲法和法律委員會在匯報中表示，“三權分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經營方式上發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，將承包地流轉給他人經營，實現土地承包經營權和土地經營權的分離，農戶保留土地承包權。

據此，全國人大憲法和法律委員會建議對草案做出四項修改，包括明確“農村集體經濟組織成員承包土地後，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營”（修正案草案二次審議稿第二條）。

二審稿還通過明確土地經營權流轉的內涵，以及對隨意解除土地經營權流轉合約的限制等條文，進一步強化了經營權的合法地位，也擴充其具體的權益。

不過，有觀點指出，在草案強調對土地經營權的保護的同時，如何落實承包地的所有權，還需要進一步探討。

2016年，黨中央、國務院發布的《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出，要健全集體所有權行使機制。各方對此次草案二審稿的討論焦點在於，在2002年取消了土地提留後，村委會、村集體經濟組織或村民小組將土地發包後，農民集體怎麽樣有效行使集體所有權的問題。

對此，全國人大財政經濟委員會委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明表示，草案二審稿第17條的第4款指出“承包地被依法徵收、征用、佔用的，有權依法獲得相應的補償”，但國家依法徵收集體土地，並不是直接徵收承包戶的土地，集體才有權讓土地被國家徵收。因此，要體現集體土地的所有權，這一“相應補償”就應該在發包方體現出來，要考慮到發包方的權利。

實際上，在宅基地改革的地方實踐中，已有類似探索。重慶2008年啟動的地票交易試點中就明確規定，地票價款扣除必要成本後，要按15:85的比例分配到集體經濟組織和農戶。閑置宅基地退出複墾後，集體經濟組織可以獲得複墾形成的耕地，和一部分現金收益，被認為充分保護了集體土地所有權。

同時，也有意見認為，草案在重新界定集體權利的概念時，應該明確所有權的定義，規定承包人應不應該向發包方承擔一定的義務，承擔什麽樣的義務，從而防止所有權的虛置。

承包地如何調整？

21世紀經濟報導記者注意到，土地承包法二審的過程中，另一大關注焦點是承包地如何調整的問題。

據了解，現行土地承包法規定，承包期內，個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須是在因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形才可以進行。

對於什麽屬於特殊情形的，我國曾在《農村土地承包法釋義》（全國人大常委會法制工作委員會編發）等檔案和書籍中解釋，一般只有“自然災害、征用佔用、人地矛盾”三種特殊情形。

在草案一審稿的第二十七條中，則規定“承包期內，因特殊情形矛盾突出，需要對個別農戶之間承包的耕地和草地適當調整的，必須堅持土地承包關係穩定、不得打亂重分的原則，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準”。

有意見認為，保持農村土地承包關係穩定並長久不變，是我國農村土地制度的根本原則，農村土地確權登記工作剛完成，承包期內不宜輕易釋放可以調整承包地的信號。而草案修改沒有說明什麽是特殊情形，實際上使得允許個別農民調地的標準模糊了，自由裁量度變大，容易在地方形成調地尺度的進一步放開。

其中，又以人口變動導致的耕地不均是否屬於特殊情形最受關注。

10月23日下午，全國人大常委會分組審議農村土地承包法修正案草案時，全國人大常委會委員陳錫文提出，法律中講的特殊情形，一定不是常態，而是一種很少發生的特殊現象。

“因為家庭人口變動造成承包戶之間耕地你多我少的現象是個常態，如果認為人口變動的常態就可以調整土地，後果很嚴重。一是規定的三十年承包期不變可能成了一句空話。二是這幾年費了很大的勁，做的對農民土地承包經營權實行確權登記頒證工作，到今年年底可以基本完成，但剛完成，權證剛頒發，有的就要動、就要改，這個影響也很大。三是如果沒有足夠長和足夠穩定的承包期，黨中央提出的關於土地‘三權分置’的制度創新就很難落實。這裡剛想把土地流轉給別人，就說要調地了，這無論是對出租方還是承租方，都沒有穩定感，所以，關於調地這件事情要特別慎重。”陳錫文說。

全國人大憲法和法律委員會在上述匯報中表示，這個問題比較重大，建議對此問題作進一步深入研究，草案的規定暫不作修改。

二審稿刪去了承包方棄耕拋荒的有關內容。主要是由於實踐中棄耕拋荒的原因比較複雜，發包方可以進行督促糾正，但收取費用應當收多少、怎麽收，耕作收益歸誰，會產生很多問題，強行收回承包地也不利於穩定承包關係，容易引發更多糾紛。