全國人大代表、全國人大財經委副主任委員尹中卿：
個稅改革應考慮撫養系數
來源：南方都市報
作者：吳斌 陳偉斌
去年以來，中國經濟出現了很多新名詞、新動向。黨的十九大提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高品質發展階段。經濟發展的目標要求更新。政府工作報告提出，打好“重大風險防範、精準脫貧和汙染防治三大攻堅戰”。風險如何防範成為經濟界熱議話題。個人所得稅的改革更是吸引了輿論聚焦。年度預算的審查也在2018年出現了新的挑戰。
全國兩會期間，全國人大代表、全國人大財政經濟委員會副主任委員尹中卿接受南都記者專訪。尹中卿表示，當務之急要建立適應高品質發展的指標評價體系，金融風險的防範目前正處於時間視窗，政策措施既要形成合力，又要防止過火。新預算法實施三年，下一步國有資本經營預算和政府性基金的預算應該更加透明，部門預算則應該要落實全口徑橫向到邊的原則。
談增長6 ．5%左右揭秘制定增長目標背後爭論
南都：今年發展主要預期目標是國內生產總值（GDP）增長6.5%左右，在你看來，為什麽是“6.5%左右”？
尹中卿：怎麽確定2018年的經濟增長目標？討論的時候，各方面主要有四種觀點。第一種觀點希望不要再提經濟增長指標。第二種觀點建議維持2017年提出的“6.5%左右”，實際上2017年提出時後面還有一句———“實際執行中爭取更好結果”，當時還是希望能夠比6 ．5%高。第三種觀點建議比照2016年的“6.5%-7%之間”，讓增速低的地方不著急，增速高的地方也不要太快。第四種觀點，還有人提出來中國經濟已經觸底，2018年應該反彈了，中國還應該有一二十年的高速增長，應該提“7%以上”。
最後，中央還是主張維持2017年提法“6.5%左右”，但是不再講要爭取更好結果。中國已經不具備高增長的條件了，我們的需求結構變化，消費更新，勞動年齡人口減少，金融風險積累、資源環境壓力等客觀條件製約了潛在增長率。我們不是不能達到7%的增速，但是勉強達到可能會積累更多矛盾，不利於推進供給側結構性改革，不利於風險防範和化解。
我們不應該再繼續追求高增長。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。繼續刻意追求高增長帶來的後果可能是加劇不平衡不充分的矛盾。
我們也沒有必要追求高速增長。到2020年全面建成小康社會，關鍵不是解決有沒有的問題和多少的問題，而是解決好不好的問題，要把各方面的注意力集中到追求發展的品質上。
談高品質發展需要改革指標體系的指揮棒
南都：由高速增長階段轉向高品質發展階段，中國經濟應該注意什麽？
尹中卿：第一，構築推動經濟高品質發展的體制機制，這要通過體制改革來完成，涉及財政體制、金融體制、投融資體制、外經貿體制、科技教育體制、生態資源環境體制、社會保障體制等，這是一個更長時間內將一直進行的工作。
第二，要形成促進高品質發展的政策體系，就從現在做起，包括財政、金融、產業、對外開放、科技、社會保障、環境保護政策等等。
第三，要建立體現高品質發展的指標體系。高品質發展和原來的發展有什麽區別？那就看指標體系一樣不一樣。
第四，要建立有利於促進高品質發展的統計體系。
第五，要形成有利於促進高品質發展的績效評價體系和政績考核體系。這是一個整體的系統。
南都：我們現在的發展指標體系是怎麽樣的？
尹中卿：長期以來，我們是以GDP作為最主要的增長指標。以GDP為核 心的國民經濟核算體系在產生之後，就受到很多專家學者的批評。早在1972年，羅馬俱樂部就提出，GDP沒有包含所有的創造力，比如家庭婦女的勞動。最近這些年，國內也有人認為，GDP不能涵蓋新經濟。
全國人大代表每年審查年度國民經濟和社會發展計劃報告。2017年一共提出65項發展指標，其中約束性指標19個，預期性指標46個。19個約束性指標中，我們完成16項，有3項沒有完成，分別是：非化石能源佔一次能源比重、地級及以上城市空氣品質優良天數比例、地表水達到或好於三類水的比例。
在46項預期性指標中，44項完成得比較好，有兩項低於預期目標。一項是全社會固定資產投資，計劃是增長10 ．5%，實際增長是8.2%，扣除價格因素之後大致在7%左右。第二項是服務進出口額，計劃是增長9 ．5%左右，實際完成是6.8%。
此外還有3項預期性指標完成情況與預期值有差別。一項是為殘疾人服務設施數計劃是4033個，實際完成3877個，差距不是太大。境外直接投資（計劃1700億美元，完成了1200億美元）和廣義貨幣供應量（M2）增長率（計劃是12%，實際完成8.2%），這兩項低了或許是好事兒。
南都：2018年的國民經濟和社會發展計劃是否修改了發展指標？
尹中卿：在討論2018年的發展指標安排上出現過爭論。在2018年的計劃草案中，“全社會固定資產投資”取消了，理由是現在不追求投資了，但很多專家學者的意見是不要刪去。
我們衡量整個經濟增長，從需求側看就是投資、消費、進出口三駕馬車，如果計劃大表裡把投資這項取消了，之後所有分析工作都會受影響。我認為，優化結構、提高效益，不是不要投資，任何國家即使高度發達，也還是要有一定數量的投資。
2018年的計劃草案大表去掉了“全社會固定資產投資”指標，新增了“調查失業率”指標，還是65項指標，其中還有六項指標從數字要求改成了文字表述，分別是：服務進出口額、外商直接投資、境外直接投資、廣義貨幣供應量增長率、社會融資規模存量、圍填海總量。
還有一個爭論是在“城鎮新增就業人口”的預期性指標上。我們連續多年每年都完成1000萬以上的城鎮新增就業人口，但前些年有關部委一直堅持計劃定在900萬，即使上年度完成了1200萬，提出的計劃指標還是900萬，近幾年在全國人大財經委的一再要求下，計劃指標改到1000萬，去年在李克強總理的堅決要求下，改到了新增城鎮就業人口1100萬。實際上，我們連續幾年都完成了1300萬以上的城鎮新增就業人口，所以我們最近主張2018年目標設定為1200萬。因為每年的退休人數都超過700多萬，2018年僅高校畢業生就有820多萬人。我認為，對於完成比較好的指標應該要適當加碼，對於完成比較勉強的要加強力度，不能說哪個指標完成不好，就不提了。
南都：應該如何形成有利於體現高品質發展的指標體系？
尹中卿：2018年是“十三五”規劃第三年，按照監督法規定要進行中期評估。年內國家發改委要向全國人大常委會做“十三五”規劃中期評估的報告。我覺得這是一個機會，在中期評估過程中，結合我國由高速增長階段轉向高品質發展階段轉變，要對發展指標評價體系重新評估。
怎麽調整現有指標？我認為首先要增加反映經濟運行品質的指標，包括已經增加的城鎮調查失業率，還應該增加政府債務率。現在我們不考核政府借債的情況，只看地方建設了什麽項目，這種情況誰不去借債呢？還應該加入基尼系數、恩格爾系數等反映居民收入差距的指標。這兩年我國的基尼系數又比2015年的數字上升了一些。
第二要抓緊建立貫徹新發展理念的指標，比如自然資源和資產負債表，一個地方自然資源用的怎麽樣？資產負債情況怎麽樣？收入的中位數反映了分配差距，還有城鄉居民收入倍差率。
第三要基於高品質發展階段的新要求新特點形成高品質發展指數。我們這次提出來能否把全要素生產率作為一個發展計劃指標列入。有關部門認為現在條件還不成熟。全要素生產率包括人口紅利、人口受教育程度、勞動生產率、土地利用效率、資本利潤率等等。
我認為，指標體系是一根指揮棒，建立起來之後，大家才知道如何做好高品質發展，地方才能有抓手積極落實。
談地方債隱性舉債加劇地方政府債務風險
南都：《政府工作報告》提到要堅決打好“三大攻堅戰”，分別是重大風險防範、精準脫貧和汙染防治。怎麽理解重大風險防範？
尹中卿：我認為現在其實有多個風險，比如地方債務、房地產、社會保障尤其是養老金支付的風險，這些風險最終都會集中到金融風險上。比如房地產風險，土地拍賣要用到貸款，房地產開發、建造、安裝、居民購買建案都用到貸款。目前一二線城市房地產泡沫化，三四線城市又存在高庫存，房地產風險解決不好最終也會轉化為金融風險。
南都：如何看待當前地方債的風險？
尹中卿：政府債務是構成全社會巨集觀債務的重要組成部分。1997年亞洲金融危機和2008年國際金融危機之後，各級政府開始實施積極的財政政策，中央積極的財政政策體現為財政赤字率，大致達到了14兆元。在2015年預算法實施之後，當年8月，時任財政部長也向全國人大常委會做了地方政府債務的報告，截至2014年底，中央認定的地方政府債務是15.4兆元，要用3年時間置換，截至2017年底已經置換了10兆元；還有3萬多億元等待置換。
置換不等於這個債就沒有了，只是債期延期了，降低了地方政府債務利息。今年有一些債務又要到期了。三年來，按照新預算法要求，又發行了一般債券和專項債券，加在一起地方債務大致接近16兆元。目前，中央政府和地方政府合乎預算法的債務29 ．8兆元，負債率大約41%，低於歐盟60%的標準。
然而，新預算法實施之後，又出現了隱性舉債和變相舉債的問題，許多地方以各種形式繞開預算法規定，通過地方國有企業特別是融資平台公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務、固化收益、兜底回購、明補暗債等形式隱性舉債和變相舉債。有多少？官方還沒有完全的統計，據測算超過20兆元。有的專家估計超過30兆元，如果加上這些隱性債務，政府債務率就遠遠超過60%了。
南都：中國的企業債務率也很高，是不是有很大風險？
尹中卿：我國經濟的一個特點是間接融資，資本市場還不是很發達，直接股權融資還比較少，很多企業不是通過發行股票去融資，大部分靠銀行貸款，有的企業銀行貸不到，就找其他貸款管道，這就造成企業杠杆率高出很多國家，很多國有企業都是70%-80%的負債率，我們的非金融企業杠杆率大致超過160%，金融企業杠杆率也很高。
居民部門杠杆率也比較高，有人估計我國居民部門杠杆率接近60%。尤其是這一輪房地產價格上升之後，銀行貸款40 %以上都進入了住房抵押貸款，甚至一些消費貸也進入到住房貸款中。這就導致一個現象，從中央政府到地方政府，從金融企業到非金融企業，特別是國有企業、最後再到居民部門，整個社會的杠杆率都很高，有人估計全社會巨集觀杠杆率目前已經高達260%以上，這就是金融風險的一個爆發點。
談風險防範既要形成合力，又要避免政策過多交叉共振
南都：債務率比較高，流動性風險也就隨之而來？
尹中卿：除了杠杆率之外，中國的貨幣流動性更是一種風險，並且流動性的問題更加嚴重。可以從三個層面看，第一個是廣義貨幣供應量（M2）的增長率。除了2017年M 2增長率8 ．2%之外，此前20年幾乎所有年份都超過10%，其中2009年甚至達到了27%。1997年我們的廣義貨幣只有9兆，到2007年40兆，到了2017年廣義貨幣已經達到167兆。
第二個數字是新增人民幣貸款。1997年人民幣貸款餘額只有7兆，到2007年達到26兆，2017年，新增人民幣貸款是120兆，這還不包括外幣貸款。2018年1月份一個月又新增人民幣貸款2.9兆。
第三個是社會融資規模。2002年，社會融資規模是2兆，2010年是14兆，現在已經達到了175兆。2018年1月份社會融資規模又增加了3萬多億。
這三個一百多兆就像是懸在我們頭頂上的“人工天河”，因為這些都是我們自己弄出來的，哪天漏水了，大家都會被淹。流動性的風險還是很大。
南都：還有哪些風險是我們要防範的？
尹中卿：比如說不良資產風險和類金融風險。不良資產包括不良貸款規模和不良率，都有較大幅度上升。類金融首先就是互聯網金融，P2P、比特幣、現金貸、互聯互保。
總之，風險面很廣，但是風險集中點在金融。我個人認為，金融風險是最大的風險，而且金融風險的影響造成的後果也是最惡劣的，防範金融風險是重中之重。
特別是我們經濟增速下行，同時在進行三去一降一補、僵屍企業出清、房地產調控，上面這些風險不釋放，也可能會爆發一些局部風險，而且有的風險是長期病灶，隱藏很深，一有風吹草動轉瞬之間就可能爆發出來。我認為，我們現在正處於一個很重要的防範金融風險的時間視窗，必須冷靜面對，積極穩妥處置，贏得主動。
南都：應該如何防範這些風險？
尹中卿：金融風險這些問題是長期積累的，不是說我們過去沒有防範，過去多少年不停地有人在提，但是處理這個問題確實比較難，要注意拿捏分寸，鬆緊適度，精準施策，處理好去杠杆、把住貨幣閘門，與防止短期流動性風險的關係，避免在防風險的時候又過火了。本來風險還是隱藏狀態，一防反而爆發出來了。
中國過去在經濟發展中出現的最大問題就是一放就活，一活就亂，一亂就管，一管就死，有一個惡性循環。中國一鼓勵金融創新，各部門都開始爭先恐後鼓勵創新，問題來了之後又要強調監管，大家都爭先恐後去監管，這就有一個放大效應。能夠形成合力，這是中國優勢，但也是中國可能出問題的地方。在這次金融風險防範中，要避免這種體制性問題，要避免各個部門同時同步拿出同樣過硬的措施，產生政策組合疊加效應。各個部門既要形成合力，又要避免政策過多交叉，產生共振。老話說，“得病如山倒，祛病如抽絲”。如果拿出得病的那個勢頭去治病，虛弱的身體肯定好不了。
談預算管理預算法實施條例遲滯三年，應盡快頒布
南都：新預算法實施已經三年，法律執行情況怎麽樣？
尹中卿：2014年8月全國人大常委會通過新的預算法，對於建立現代預算制度奠定了法制框架。目前一個最大的缺憾是預算法實施條例還沒有完成修改。1994年預算法頒布之後，1995年預算法實施條例就頒布了，但是2014年新預算法修改至今已經三年，實施條例還沒有修改頒布。
預算法實施條例對於各級政府怎麽貫徹預算法要細化措施。如果沒有實施條例，各級政府就會缺乏對落實預算法的具體遵循。
南都：預算實際執行的情況怎麽樣？
尹中卿：2017年預算執行情況還是比較好的，主要問題是執行中調整太多、變動太大。從主觀上找原因，根本在於預算編制還不太科學，特別是代編預算太多，包括中央代地方編制預算，財政部門代其他部門編制預算。代編預算會導致預算執行不嚴格，執行中就會出現預算的頻繁調整。
我比較擔心這個問題。2018年這個問題可能就會更加嚴重，因為今年要進行機構改革，可能涉及一半以上的機構。現在的部門預算還是按照原來的部門來編制的，在實際中到底怎麽來執行，需要研究。預算的調整恐怕是必然的，這對2018年的預算執行工作提出了新的挑戰。
預算一經全國人大批準，任何人不能改，如果需要修改，也必須經過法定程式來改。調整部門預算，根據法定程式，要報請全國人大常委會批準，依法調整。
南都：在審查預算草案中，你覺得還有什麽缺陷？
尹中卿：有幾個缺陷需要在今後改革。首先是要擴大部門預算的範圍，連續三年只有96個部門預算接受代表審查，但是中央部門共有140多個。除了國家保密法規定的之外，還有一些部門沒有納入預算，大致佔整個預算資金的一半。我認為在機構改革完成後，制定2019年預算的時候，應該進一步擴大部門預算，能夠做到全口徑。全口徑預算首先就是要橫向到邊。
第二個問題是國有資本經營預算，國有資本收益是根據上一年國有企業的利潤來提取的。2018年的國有資本經營預算收入是根據2017年度國有企業的利潤來提取的。國有資本經營預算一共納入了國有企業846家，其實現的利潤淨增長將近20%，這也反映了去年經濟形勢很好，但是安排的預算收入隻增長4 ．4%。我們很多國有企業還是不交利潤的。黨的十八屆三中全會提出，到2020年，國有企業上繳的利潤比例要達到30%，現在只有百分之十幾。我認為要進一步增加國有企業利潤上繳的比例，也要擴大範圍，很多金融企業和部委管理的國有企業還沒有納入。
另一方面，國有企業上繳的收入，應該把更多部分調入一般公共預算，不能國有企業的收入拿過來，又給國有企業拿去用。此外，國有企業資本經營預算收入還要拿出一部分充實社會保險基金。
第三，地方政府債務從預算上到底怎麽管理？我認為要全口徑債務都要納入預算管理，現在只有一般債券和專項債券納入還不夠，這隻佔政府債務很少一部分。
第四方面的問題是政府投資基金。現在有17支中央財政出資的投資基金，今年政府還要發起京津冀協同發展基金，戰略性新興產業發展基金和國家融資擔保基金三支政府性基金，這也是財政出錢。但現在很多政府投資基金實際上是在銀行账戶上睡大覺，這是一個很大的浪費。財政資金已經很緊張了，在預算中代表也查找不到，無法審查。我認為設立投資基金要慎重，設立之後要很好的運用，而且要把運用的情況列入預算中，接受各級人大的監督。
談個稅改革要加強人大立法的主導權
南都：對於個人所得稅的改革，你有何建議？
尹中卿：個人所得稅的定位是收入再分配的一種手段，不是僅僅增加國家收入，從這個角度上說，個人所得稅的設計不應該是廣稅率。對個人所得稅的改革，大家關注免征額（也就是起徵點）。每次提高一點點，社會上都要鬧騰多少年，從800元到1500元，再到3500元，這其中的過程十分艱難。
個人所得稅的問題還在於它現在已經變成“工薪稅”，個人所得稅的主要納稅人變成了工薪階層，是在正規、甚至是體制內的部門就業的勞動者。它的漏洞太多，在非正規部門就業的人很多收入不體現在工資條上，就避開了個人所得稅。比如說個體工商戶，我們現在的市場主體已經達到大致9000萬戶，70%都是最近五年內新增加的。這些自雇型企業很多工資就開3500元，其他收入靠發票報銷。
每個勞動者的負擔系數不同，有的結婚了，有的未婚，有的有一個孩子，有的有兩個孩子，有的不需要照顧老人，有的要贍養4個老人，孩子上不上學也不一樣，個人所得稅的改革應該考慮到撫養系數，甚至有人提出要考慮到住房需求，如果一個人沒有自住房，需要買房首付，是不是也可以抵扣一部分，這確實需要研究，應該讓個稅的抵扣標準和範圍更加公平。公平才是稅收存在的生命力。
南都：個稅改革要走什麽樣的流程？
尹中卿：實際上個人所得稅法的修訂，還是由財政部起草，然後以國務院的名義報全國人大常委會來審議。財政部如果不送出來，現在全國人大恐怕也是巧婦難為無米之炊。
為什麽要加強人大的立法主導權，首先就是要解決“等米下鍋”的問題，確立人大在立法項目上的主導權。其次，誰寫第一稿十分重要，有的時候，後面想修改法律條款非常難，甚至有時候都沒有看見就溜過去了，最後導致法律互相打架或者固定了部門利益。要把人大的立法主導權真正落實下來，還有很長的路要走。
08-09版
南都兩會報導組
采寫：南都記者 吳斌
實習生 陳夢妍 張晉
發自北京
責任編輯：陳永樂
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